11.1. Государство как организация

Функции государства

Вслед за фирмой еще одним видом организации является государство. Несмотря на его размеры и отнесение анализа государственного вмешательства к предмету не микро-, а макроэкономики, государство следует рассматривать не в качестве института, а в качестве особой организации. Главным обоснованием для такого подхода служит факт делегирования гражданами части своих прав государству — именно на этой основе государство осуществляет свою деятельность. Иначе говоря, природа государства определяется властными отношениями, возникающими между гражданами и государственным аппаратом. Обычно распределение прав между гражданами и государством фиксируется в конституции, играющей роль социального контракта. Например, американский Билль о правах эксплицитным образом разграничивает те права, которые не могут быть отчуждены от индивидов ни при каких условиях от тех прав, которые могут быть переданы ими государству.

Ради чего граждане добровольно отказываются от части своих «естественных» прав и передают их государству? Как и в любом другом варианте властных отношений, гражданами движет уверенность в том, что государство успешнее их самих справится с реализацией ряда функций по обеспечению взаимодействий. Набор этих функций определен «провалами» рынка, т.е. задачами, решение которых невозможно на базе классического и неоклассического контрактов. К таким задачам относятся:

• спецификация и защита прав собственности. При условии не нулевых трансакционных издержек распределение прав собственности оказывает влияние на эффективность использования ресурсов;
• создание каналов обмена информацией. Равновесная цена формируется на базе развитой информационной инфраструктуры рынка, позволяющей его участникам обмениваться информацией с минимальными издержками и минимальными искажениями;
• разработка стандартов мер и весов. Деятельность государства в этом направлении позволяет снизить издержки измерения качества обмениваемых товаров и услуг. В более широком смысле к разработке универсальных мер относится и организация государством денежного обращения, ведь именно деньги в одной из своих функций являются наиболее универсальной мерой обмена;
• создание каналов и механизмов физического обмена товаров и услуг. Инфрастуктура рынка включает в себя не только каналы обмена информацией, но и каналы физического движения товаров и услуг: транспортную сеть, организованные площадки для торгов и т.д.;
• правоохранительная деятельность и выполнение роли «третьей» стороны в конфликтах. Возникновение при выполнении контрактов непредвиденных обстоятельств требует вмешательства «третьей» стороны (суда) для создания гарантий против их оппортунистического использования сторонами контракта;
• производство общественных благ. Чистые общественные блага, производство которых сталкивается с проблемой безбилетника, требуют использования государством принуждения для финансирования их производства. Речь идет в первую очередь о таких общественных благах, как оборона, в меньшей степени — здравоохранение и образование.

Рассмотрим первую из перечисленных функций, а также сравнительные преимущества государства в ее выполнении подробнее.
Государство — особый случай властных отношений, возникающих на основе передачи гражданами части своих прав на.контроль своей деятельности в сферах спецификации и защиты прав собственности, создания каналов обмена информацией, разработки стандартов мер и весов, создания каналов физического обмена товаров и услуг, правоохранительной деятельности и производства общественных благ. В этих сферах государство получает право легитимного, т.е. на основе социального контракта, принуждения и насилия.

Спецификация и защита прав собственности

Альтернатива государственному вмешательству в процесс установления и защиты прав собственности заключается в попытках самих экономических агентов договориться о правилах доступа к ресурсу. Например, доступ к ресурсу может регулироваться нормой «приоритета первого» (first came — first served). Сбор грибов в лесу или функционирование очереди служат иллюстрацией этой нормы. Спецификация прав собственности с ее помощью сталкивается с двумя ограничениями. Во-первых, снижение неопределенности достигается лишь в краткосрочном периоде, ибо каждый раз появляется новый владелец ресурса, а это не позволяет участникам взаимодействий формировать устойчивые ожидания. Во-вторых, даже в краткосрочном периоде не существует никаких гарантий против попадания ресурса под контроль не наиболее умелого и эффективного владельца, а лишь того, кто оказался первым.

Попытки самостоятельной спецификации и защиты прав собственности экономическими агентами предполагают использование силы сторонами контракта в качестве гарантии его реализации. Отсюда возникают две проблемы. Во-первых, тенденция к решению возникающих конфликтов исключительно на основе агрессии и применения насилия, или, по Гоббсу, «войне всех против всех». Во-вторых, отвлечение значительной части ресурсов от производственной деятельности на решение задач защиты прав собственности и обеспечение выполнения условий контрактов. Проиллюстрируем эскалацию использования насилия для спецификации прав собственности частным порядком моделью, построенной на основе анализа реальной ситуации в племени нуер (регион Нижнего Нила). Племя занимается выращиванием крупного рогатого скота, и, учитывая отсутствие легально зафиксированных прав собственности на скот и используемые в животноводстве ресурсы, любая семья нуер вынуждена помимо собственно животноводства направлять свои усилия на защиту прав собственности. Пусть каждая семья получает полезность, равную 10, если все усилия ее членов направлены на выращивание скота. Однако если одна из семей имеет свой вооруженный отряд, то она представляет потенциальную угрозу другой, миролюбивой семье: на основе использования насилия первая семья сможет захватить и контролировать больше ресурсов. Если же обе семьи вооружают часть своих членов, из-за сокращения числа занятых животноводством получаемая ими полезность уменьшается до 4.

Единственное равновесие по Нэшу находится в точке (4, 4), т.е. обе семьи вооружают часть своих членов и делают их исключительной специализацией использование насилия для защиты прав собственности. В результате стремления каждой хозяйственной единицы, в данном случае — семьи, иметь собственную «службу безопасности» значительная часть ресурсов изымается из производственной деятельности и, следовательно, сокращается общий объем производства. Например, вместо десяти голов крупного рогатого скота каждая семья выращивает лишь четыре.

Проблеме выбора экономического субъекта между производительной деятельностью и деятельностью по самостоятельной защите прав собственности посвящен и анализ Джона Умбека. Он в качестве примера избрал Калифорнию периода «золотой лихорадки» второй половины XIX в. Специфика складывавшейся в тот период в Калифорнии ситуации заключалась в отсутствии легально зафиксированных и защищенных прав собственности — в 1848 г. регион был передан Мексикой под юрисдикцию США, но большинство вновь прибывших государственных служащих бросалось на разработку золотых жил, предоставляя решение конфликтов по поводу распределения золотоносных участков самим старателям. Поэтому любой старатель распределял свое время между намывкой золота, с предельным продуктом этой деятельности, равным VMP_g, и защитой своей жилы от посягательств других старателей, приносящей предельный продукт, равный VMP_v. Как показал Умбек, равновесное распределение усилий между двумя видами деятельности наступает при выполнении следующего условия: (VMP_g / VMP_v)_x = (VMP_g / VMP_v)_y, где х — первый старатель, у — второй. Таким образом, индивиды, обладающие сравнительным преимуществом в осуществлении насилия, владеют большими по размеру золотоносными участками. Аналогичным образом индивиды, обладающие сравнительными преимуществами в намывке золота, владеют меньшими по размеру участками. Калифорния второй половины XIX в., где практически каждый имел оружие и не останавливался перед его использованием для самозащиты, была близка к ситуации всеобщей вооруженности населения и достигаемом на ее основе примерно равном распределении потенциала насилия: «Шестизарядный кольт не зря был прозван великим уравнителем». Если же оружие доступно не каждому, то начинает действовать принцип «где сила, там и право», и, следовательно, каждый индивид заинтересован в наращивании своего потенциала насилия относительно того, которым располагают остальные.

Избежать эскалации использования насилия для спецификации и защиты прав собственности можно, если участники контракта делегируют право контроля за его исполнением третьей стороне — государству. В отличие от других типов третьей стороны контракта, например арбитра, государству делегируется право контроля и использования насилия. Именно отсюда возникает определение государства через делегируемую ему монополию на осуществление физического насилия. Возвращаясь к примеру семей племени нуер, отметим существенное изменение структуры игры в результате появления третьего игрока, государства. Одностороннее применение насилия становится наказуемо, и в его результате агрессор ничего не выигрывает, равно как и жертва агрессии, которой государство гарантирует возмещение ущерба. Итак, мы получаем следующую матрицу:

Здесь появляется два равновесных исхода, один из которых — (10, 10) оптимален по Парето. Вмешательство государства останавливает эскалацию насилия и высвобождает часть ресурсов для продуктивного использования. Если же государство вводит полную монополию на применение насилия, то единственным равновесным исходом становится (10, 10).

«Провалы» государства

Функционирование государства, как и любой другой организационной структуры, связано с трансакционными издержками. И они тем больше, чем в большем числе трансакций государство выступает в качестве гаранта выполнения условий контракта. Властные отношения, возникающие между индивидом и государством, носят сложный и позиционный характер. Во-первых, индивиды делегируют государству вместе с правом контроля и право передачи государством контроля своим представителям, государственным служащим. Во-вторых, индивиды делегируют право контроля не конкретному лицу, а занимающим определенные позиции в государственной структуре функционерам, бюрократам. Речь идет об обосновании властных отношений не личными качествами функционеров, а их «деловой компетентностью, обоснованной рационально созданными правилами». Чем активнее роль государства в спецификации и защите прав собственности, тем сложнее внутренняя структура государства и больше численность государственных служащих, и, следовательно, выше искажения циркулирующей внутри государственного аппарата информации. Кроме того, возрастают издержки на мониторинг и предотвращение государством оппортунистического поведения своих представителей, бюрократов. Поэтому при моделировании любого вмешательства государства в процесс спецификации и защиты прав собственности мы должны учитывать возможные искажения информации и тот факт, что вероятность легитимного использования насилия всегда меньше 100%. Для описания спецификации государством прав собственности на ресурсы, находящиеся в настоящий момент в открытом доступе, Элинор Остром предлагает следующую матрицу:

Так, у — вероятность легитимного применения государством насилия, а х — вероятность нелегитимного, ошибочного применения насилия против тех, кто не нарушает установленные законом права собственности (здесь предполагается, что применение насилия государством приводит к потере двух единиц полезности). Отсюда следует, что при степени достоверности информации, используемой государством, меньшей, чем 75% (х > 0,25; у < 0,75), вмешательство государства не способно остановить эскалацию применения пользователями ресурса насилия. Действительно, при данных значениях х и у единственным равновесным по Нэшу исходом является (2у, 2у) — двухстороннее использование насилия.

Поэтому аналогично тому, как говорят о «провалах» рынка, следует принимать во внимание и «провалы» государства. В частности, выделяют такие «провалы» государства:

• несоответствие доходов и расходов. В отличие от обычной фирмы степень жесткости бюджетного ограничения государства далека от абсолютной. Государство значительно сложнее превратить в банкрота, даже если оно оказывается неспособным выполнять взятые на себя обязательства;
• отсутствие четких критериев эффективности деятельности. В отсутствие таких четких критериев эффективности деятельности государства, каковым является прибыль для фирмы, государственные структуры подменяют их самостоятельно разработанными стандартами. Таким образом, деятельность государства зачастую оценивается по задаваемым им самим критериям: росту бюджетных поступлений, экспансии государственного контроля и т.д.;
• высокая вероятность достижения результатов, отличных от поставленных. Рост информационных издержек и издержек мониторинга и контроля, сопровождающий развитие государства, создает предпосылки для систематического отклонения реализованных задач от поставленных. Приведенная выше модель, в которой стремление государства ограничить частное использование насилия может приводить к его эскалации, — лучшее тому подтверждение;
• неравномерное распределение ресурсов. В распоряжении государства при распределении прав собственности на ресурсы, когда трансакционные издержки отличаются от нуля, находится несколько стандартов справедливости. Наряду с оптимумом по Парето такими стандартами являются правило Калдора (изменение в распределении ресурсов допускается, если выигрывающая в его результате сторона способна компенсировать потери проигрывающей стороне), правило Ролза (справедливое распределение ресурсов — это то, которое улучшает положение наименее обеспеченных) и многие другие.

Поэтому выбирать приходится не между двумя идеальными ситуациями: распределением прав собственности на основе функционирующего без издержек рыночного обмена с частными гарантиями исполнения контракта и передачей контроля над обменом правомочиями государству, действующему в интересах сторон контракта, а между двумя несовершенными альтернативами. «Выбор между рынком и государством является лишь выбором между различными степенями и типами несовершенств». С одной стороны, рыночный механизм обмена и защиты прав собственности предполагает отличные от нуля трансакционные издержки и эскалацию использования насилия. С другой стороны, получение государством монопольного права на использование насилия тоже приводит к росту трансакционных издержек, на этот раз — внутри государственного аппарата, и к систематическим искажениям в распределении правомочий.

В связи с этим О. Уильямсон предлагает оценивать эффективность того или иного варианта распределения прав собственности, сравнивая его не с гипотетическим идеалом, а с реально осуществимыми альтернативами. «Вариант распределения, для которого нельзя предложить альтернативу, которую можно описать и внедрить с большим чистым выигрышем, следует считать оптимальным». В такой перспективе многие примеры распределения прав собственности, ранее считавшиеся неэффективными, оказываются с учетом реальных альтернатив оптимальными. В частности, часто используемая в качестве иллюстрации пагубности для экономики государственного вмешательства «сахарная программа» (поддержание национального производства сахара вместо его более дешевого импорта) федерального правительства в действительности является единственной, отвечающей всем экономическим, социальным и политическим реалиям.

«Граница» государства

Аналогично постановке вопроса о наличии предела в экспансии фирмы по отношению к рынку требуется объяснить существование пределов роста государства. Если учесть, что полная монополия государства на выполнение функций гаранта исполнения контрактов приводит к высоким трансакционным издержкам, принимающим форму высоких издержек подчинения закону, то разумно предположить, что государство выступает гарантом не во всех, а лишь в некоторых взаимодействиях. В остальных сделках действуют альтернативные механизмы гарантирования их реализации. Чем же определяется круг гарантируемых государством сделок?

Этот круг ограничивается теми сделками, гарантирование которых государством связано с меньшими издержками, чем те, которые возникают при обращении сторонами контракта к альтернативным гарантам. Поэтому вопрос «делать самому или покупать на рынке», сформулированный в отношении фирмы, следует переформулировать в отношении государства на «гарантировать самому или делегировать право контроля другим гарантам». Например, сравнительный анализ различных стран показывает, что в одних странах все сделки, связанные с социальным и медицинским страхованием, гарантируются государством, тогда как в других странах социальное и медицинское страхование делегируется частным фирмам. То же самое верно и в отношении образовательных услуг. Это позволяет предположить, что при сравнении альтернативных механизмов гарантирования сделок следует принимать во внимание соотношение связанных с ними трансакционных издержек в конкретных экономических, социальных и политических условиях. Следовательно, не существует абсолютной границы государства и не существует оптимальных размеров государственного вмешательства в экономическую и социальную жизнь безотносительно к конкретным историческим реалиям.

Данный вывод подтверждается анализом роли государства в исторической перспективе, сделанным Дугласом Нортом. В своей наиболее известной книге «Структура и изменение в экономической истории» он говорит о двух экономических революциях, причем обе связаны с изменением круга сделок, в которых государство выступает в качестве гаранта. Итак, первая экономическая революция, по Норту, произошла в момент перехода от кочевой к оседлой жизни человека, когда земледелие стало основным источником увеличения ресурсной базы. Именно в этот момент появились первые формы государственного устройства как гаранта прав собственности на землю. «Исключительные права собственности [на землю] обеспечивают для собственника прямые стимулы для увеличения эффективности и производительности [ее использования]». Таким образом, результатом первой экономической революции стал рост продукта, производимого сельским хозяйством.

Вторая экономическая революция произошла в начале XIX в., и она предшествовала началу промышленной революции. Точнее, вторая экономическая революция создала предпосылки для промышленной, ибо заключалась во включении в сферу гарантируемых государством контрактов тех, кто связан с правами собственности на изобретения и прикладные разработки. «Специфицированные права собственности на изобретения увеличили отдачу от научно-исследовательской и изобретательской деятельности» и сократили тем самым дистанцию между научным знанием и техникой. Патентное право, законодательная защита промышленных секретов, регулирование законом использования торговых марок и торговых знаков создали стимулы для появления и широкого распространения технических изобретений и соединения науки с производством. Возможно, следующим радикальным изменением роли государства станет решение им проблемы защиты интеллектуальной собственности, актуальность которой подчеркивается распространением различных форм «пиратства», препятствующих развитию культуры и искусства.

Выводы. Индивиды делегируют часть прав по контролю своей деятельности государству, ожидая, что на основе своей монополии на осуществление насилия оно сможет более эффективно специфицировать и защищать права собственности, чем они сами. Поэтому основная функция государства с институциональной точки зрения — спецификация и защита прав собственности. Оптимальные размеры государства определяются кругом тех сделок, в которых государство действует в качестве гаранта более эффективно, чем другие гаранты (стороны сделки, арбитр, социальная группа). Оптимальные размеры государства не абсолютны, а исторически обусловлены.

11.2. Типология государств

Государство и проблема принципала и агента

Объяснение государства через социальный контракт между его конституантами, согласно которому государству передается право контроля над исполнением определенных сделок, помещает на первый план в анализе проблему принципала и агента. Прежде всего требуется разобраться с тем, кто является принципалом, а кто — агентом. Ответ вовсе не очевиден. И гражданин, и государство играют двойственную роль. С одной стороны, гражданин конституирует государство, поручая ему выполнение некоторых функций, т.е. он является принципалом, а государство — агентом. С другой стороны, гражданин подчиняется решениям государства как гаранта исполнения контрактов, становясь агентом. Дж. Бьюкенен назвал эту двойственность «парадоксом подчиненного»: человек воспринимает себя одновременно и участником процесса управления государством, и субъектом, которого принуждают соблюдать нормы поведения, которые он, возможно, и не выбирал. Следовательно, проблема принципала и агента носит в случае государства двойственный характер и ее можно изобразить с помощью схемы (рис. 22.1).

Если говорить об интерпретации государства через модель принципала и агента более конкретно, то речь идет о следующих опасностях. Во-первых, не будет ли государство стремиться распространить сферу своего контроля за пределы четко оговоренных конституантами сделок, превращаясь в огромного монстра, Левиафана. О такой опасности, в частности, предупреждал еще в 1651 г. в своей одноименной книге Томас Гоббс. Во-вторых, не будет ли государство, пользуясь монополией на применение насилия, игнорировать интересы граждан и не включать их даже в качестве параметра при максимизации собственных интересов? С другой стороны, не будут ли граждане вести себя оппортунистически, стремясь уклониться от оплаты предоставляемых государством услуг наподобие обычного безбилетника в общественном транспорте? Ведь и услуги государства, и услуги общественного транспорта носят характер общественных благ, в производстве которых заинтересованы все, но никто не хочет нести связанные с их производством издержки. В зависимости от того, насколько удается решить двухстороннюю проблему принципала и агента, говорят о различных моделях государства. «Государство, которое теоретически является производным от индивидуалистического расчета, совершенно отличается от государства, которое возникает как инструмент самого договора, как средство содействия и реализации сложного обмена».

Соответственно, существуют две идеальные модели государства. Первая модель, которую мы вслед за Д. Нортом называем «контрактной», возникает при решении всех вышеперечисленных проблем. Вторая модель, «эксплуататорская», описывает деятельность государства, если отсутствуют препятствия оппортунистическому поведению и государства, и граждан. Обе стороны взаимодействия не выполняют взятых на себя обязательств, видя друг в друге в первую очередь врага. Рассмотрим каждую модель более подробно.

«Контрактное государство». Если дать краткую дефиницию контрактного государства, то это такое государство, которое использует монополию на насилие только в рамках делегированных ему гражданами правомочий и в их интересах, а граждане рассматривают уплату налогов не как повинность, а как свою обязанность. Иными словами, роль государства ограничивается ролью гаранта по кругу тех сделок, в которых защиту прав собственности выгоднее поручить государству. В условиях не нулевых трансакционных издержек помимо функции защиты прав собственности государство начинает вмешиваться и в процесс их спецификации, ориентируясь на оптимальное распределение правомочий, описываемое теоремой Коуза. Другими словами, целью контрактного государства является достижение такого распределения прав собственности, которое максимизирует совокупный доход общества на основе передачи правомочий в руки тех экономических субъектов, которые смогут распорядиться ими оптимальным образом. При каких предпосылках существует контрактное государство?

1. Наличие четких конституционных рамок деятельности государства. В конституции эксплицитным образом оговорены те права, которые делегируются индивидами государству, и те, которые не могут быть отчуждены ни при каких условиях. Кроме того, четко сформулированы нормы, на основе которых функционирует сам государственный аппарат.
2. Существование механизмов участия граждан в деятельности государства. К политическим механизмам участия граждан в деятельности государства относятся процедуры демократии. Однако сами по себе нормы демократии недостаточны, они должны опираться на устойчивые традиции гражданского участия, которые иногда называют социальным капиталом благодаря их роли в обеспечении роста совокупного благосостояния. Традиции гражданского участия в экономической сфере принимают форму развития самоуправления на уровне отдельных фирм. «Демократия на рабочем месте является ингредиентом демократизации общества в целом: человек должен обладать опытом демократического самоуправления в своей повседневной жизни, если он стремится активно участвовать в демократическом управлении государством».
3. Существование ex ante института рынка как главного альтернативного механизма распределения прав собственности. Государство ориентируется на достижение такого распределения прав собственности, которое могло бы быть достигнуто на рынке при нулевых трансакционных издержках. Поэтому государство не может функционировать, периодически не сверяясь с рынком.
4. Наличие альтернативных механизмов спецификации и защиты прав собственности. Наряду с использованием «голоса», т.е. участием граждан в деятельности государства, должна существовать и альтернатива «выхода» — обращение индивидов к другим гарантам исполнения контрактов. В качестве альтернативных гарантов могут выступать другие государства, оппозиция контролирующей государство группе, мафия, социальная группа, третейский судья. «Чем совершеннее субституты, тем меньшей степенью свободы обладает государство, тем большая доля совокупного дохода попадет в руки граждан». С этой точки зрения, миграционные потоки между регионами одного и того же государства и между государствами отражают желание людей «проголосовать ногами» против неэффективного государственного аппарата. Вообще можно говорить о «рынке» механизмов спецификации и защиты прав собственности. На этом рынке индивиды делают выбор не только между существующими в рамках конкретного общества альтернативами, но и учитывают существующие в других странах, существовавшие в истории или в теории. В странах Восточной Европы подобный рынок особенно явно выражен, равно как и особенно важна его роль в реформировании государства в процессе его конкуренции с альтернативными гарантами контрактов.

«Эксплуататорское государство». В отличие от контрактного государства эксплуататорское ис­пользует монополию на насилие для максимизации собственного дохода (налоговых поступлений), точнее —- дохода группы, контролирующей государственный аппарат. Главной целью эксплуататорского государства при спецификации и защите прав собственности становится достижение такой «структуры собственности, которая максимизирует ренту правителя», даже если это достигается в ущерб благосостоянию общества в целом. Например, короли передавали средневековым корпорациям множество исключительных прав, тормозивших развитие ремесел и технический прогресс. Взамен короли получали от корпораций поддержку и источник устойчивых поступлений. Кроме того, государство не ограничивается теми рамками, которые ему отведены социальным контрактом, государственный аппарат находится в состоянии постоянной экспансии все в новые сферы взаимодействия людей. Экспансия объясняется стремлением эксплуататорского государства увеличить свои доходы и объем ресурсов, проходящих через государственный бюджет.

Следует отметить, что, даже несмотря на оппортунистическое поведение, деятельность эксплуататорского государства не способна полностью истребить стимулы к производительной деятельности его граждан. Впрочем, ущерб от деятельности эксплуататорского государства удается сократить только при одном условии: поборы и перераспределения прав собственности носят систематический и предсказуемый характер. Предсказуемость поборов в интересах и государства — оно получает стабильные доходы в долгосрочной перспективе, и его граждан — они имеют возможность планировать свою деятельность, учитывая высокий, но заранее известный уровень отчислений государству. В этом смысле у эксплуататорского государства много общего с мафией — оба походят на «оседлого» бандита, который хотя и осуществляет поборы с проживающих на контролируемой им территории, но в то же время «знает меру» и к тому же защищает от «гастролеров», действующих по принципу «украсть — и убегать».

Еще одна отличительная черта эксплуататорского государства заключается в важной роли, которую играет распределение потенциала насилия среди граждан. Ведь именно индивид или группа, обладающие наибольшим потенциалом насилия, контролируют государственный аппарат и присваивают монополию на применение насилия. Поэтому военная технология становится одним из факторов, объясняющих функционирование эксплуататорского государства. Например, возникновение античных демократий не в последнюю очередь объяснялось превращением в основную ударную силу фаланг, состоявших из множества примерно одинаково вооруженных воинов, которые вытесняли с поля боя отдельных хорошо вооруженных воинов.

Заметим, что обусловленность деятельности эксплуататорского государства распределением потенциала насилия и господствующей военной технологией предполагает его внутреннюю нестабильность. Действительно, изменение военной технологии приводит к перераспределению потенциала насилия среди различных групп населения и, следовательно, к смене группы, контролирующей государственный аппарат. Вполне возможен и переход от эксплуататорской модели государства к контрактной. Отсюда гипотеза о колебательном характере динамики государственного устройства и, следовательно, динамики структуры прав собственности. «Вслед за системой, ориентированной на извлечение ренты, неизбежно приходит система, максимизирующая эффективность, и наоборот».

Эмпирические методы оценки характера государства

Идентифицировать то, насколько близко конкретное государство к контрактному или эксплуататорскому, предлагается на базе анализа статей структуры государственного бюджета. Как и в случае с балансом фирмы, государственный бюджет содержит в себе достаточное количество информации, необходимой для институционального анализа. Точнее, интересующая нас информация содержится в ряде статей доходов и расходов государственного бюджета, в данных по реальному исполнению статей бюджета и по способам покрытия бюджетного дефицита, если он есть. Структура государственного бюджета (с данными по федеральному бюджету РФ на 1995 г., в процентах от ВВП за тот же период времени) показана в табл. 22.1.

Таблица 22.1.

Первый критерий заключается в соотношении различных статей доходов. Так, чем выше доля неналоговых доходов, тем активнее вмешательство государства в экономику — его роль выходит за рамки простого гаранта исполнения контрактов. Динамика доли неналоговых доходов российского бюджета не позволяет говорить о существовании устойчивой тенденции — их доля составила 0,1% ВВП в 1992 г., 3,4 — в 1993 г. и 2,0% в 1994 г. Далее, анализ соотношения различных видов налоговых поступлений дает возможность судить либо об их конфискационном характере (в случае преобладания рентных платежей и специальных налогов), либо об их подчиненном характере производительной деятельности (в случае преобладания так называемых «рыночных» налогов: на прибыль, НДС, акцизов, подоходного, на имущество). Отметим, что доля «рыночных» налогов в федеральном бюджете РФ имеет устойчивую тенденцию к сокращению. Эти налоги обеспечивали 75% доходов в 1992 г. и менее 50% в 1995 г. Важную информацию содержат также данные о собираемости налогов, т.е. соотношении фактических налоговых поступлений и их потенциальной величины, рассчитанной исходя из реальных размеров базы налогообложения. Чем выше собираемость налогов, тем ближе государство к модели контрактного. В России собираемость налогов неуклонно сокращается. В 1997 г. по налогу на прибыль она составила 43,3%, по НДС — 68,1% и по акцизам — 66,4%.

Кроме того, требует анализа информация о структуре государственных расходов и особенно о соотношении реально профинансированных расходов с теми, которые фиксируются законом о государственном бюджете. Для эксплуататорского государства разумно предположить приоритетность финансирования расходов, связанных с сохранением и усилением его потенциала насилия (расходы на содержание «силовых» министерств), и расходов, направленных непосредственно на содержание государственного аппарата. В России расходы на армию, милицию и государственный аппарат составили в 1995 г. 4,4% ВВП (в 1985 г. — 3,9%), или почти треть всех государственных расходов (14% в 1985 г.). Причем государство с наибольшей готовностью несло именно эти расходы, о чем свидетельствуют следующие данные по пяти наиболее полно профинансированным статьям (в процентах от предусмотренных законом сумм, 1997 г.) (табл. 22.2).

Таблица 22.2.

Контрактное и эксплуататорское государства имеют различные предпочтения относительно способов финансирования бюджетного дефицита. Так, из трех основных способов покрытия бюджетного дефицита: кредитов центрального банка правительству, внешних и внутренних займов — эксплуататорское государство предпочитает первый, наиболее инфляционный, но в то же время наименее ограничивающий его свободу. Кроме того, использование кредитов центрального банка позволяет государству получать доходы еще и от «инфляционного налога», носящего конфискационный характер. Напротив, контрактное государство предпочитает наименее инфляционный способ финансирования бюджетного дефицита, займы на внешнем рынке. Отдельного разговора заслуживают займы на внутреннем рынке, которые и представляют инфляционную опасность в долгосрочном периоде, и замедляют рост совокупного благосостояния, так как финансовые ресурсы перетекают из реального сектора на рынок государственных долговых обязательств. В отношении российского государства образца 90-х годов нельзя говорить о существовании устойчивых предпочтений касательно методов покрытия бюджетного дефицита, хотя доля кредитов Центрального банка сокращается, а доля заимствований на внутреннем рынке — увеличивается (табл. 22.3).

Таблица 22.3.

Выводы. Подведем итоги сопоставлению двух идеальных типов государства с помощью табл. 22.4.

Таблица 22.4.

Олейник А.Н. Институциональная экономика: Учебное пособие. — М.: ИНФРА-М, 2002.