6.1. Роль Президента РФ в государственном управлении

Порядок замещения должности Президента РФ. В России должность президента была учреждена в 1991 г. (до распада СССР в 1991 г. Президент РФ действовал наряду с Президентом СССР (1990-1991 гг.). Президент РФ избирается на 4 года путем всеобщего голосования граждан и не может быть переизбран более чем на два срока подряд (до принятии Конституции РФ 1993 г. Президент РФ избирался на 5 лет). Кандидатом на должность Президента РФ может быть гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет (допускается выезд за рубеж общим сроком не более трех месяцев). Не может быть кандидатом лицо, прекратившее исполнение обязанностей в результате отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья выполнять эти обязанности или отрешенное от должности. На практике в России баллотировались на выборах Президента от 6 до 11 кандидатов. Выдвижение кандидатуры Президента РФ осуществляется после принятия закона о политических партиях 2001 г. и нового закона о выборах Президента РФ только партиями или инициативными группами избирателей (500 чел.), которые должны собрать 2 млн подписей избирателей в поддержку кандидата (для партий, имеющих фракции в Государственной Думе, сбор подписей не обязателен). Выборы проходят по мажоритарной системе абсолютного большинства: в первом туре голосования президентом избирается кандидат, получивший более половины всех поданных голосов избирателей. Так был избран в 1991 г. Б.Н. Ельцин и в 2000 г. В.В. Путин. Если ни один из кандидатов не получит такого большинства, через две недели назначается второй тур голосования (повторное голосование). когда баллотируются только два кандидата, набравшие больше голосов избирателей, чем другие кандидаты. В этом случае для избрания достаточно относительного большинства голосов: кто получил больше голосов из двух кандидатов, тот и избран. Таким образом в 1996 г. был избран на второй срок Б.Н. Ельцин.

Избранный Президент РФ, глава субъекта Федерации вступают в должность с момента принесения присяги. Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии депутатов парламента, высших должностных лиц, судей органов конституционного контроля, руководителей общественных объединений, деятелей различных конфессий. Эта процедура называется инаугурация (лат. посвящение, вступление в должность). В отношении Президента РФ уже сложился определенный ритуал этой процедуры, которая проходит в Московском Кремле, хотя в менее торжественной обстановке такая процедура бывает и в субъектах РФ.

Полномочия Президента РФ заканчиваются в день принесения присяги вновь избранным Президентом РФ. Если же Президент РФ временно прекращает исполнение своих полномочий (например, Б.Н. Ельцин во время операции на сердце в 1996 г.), досрочно уходит в отставку (1999 г.) или смещается со своего поста, его полномочия немедленно переходят к главе Правительства РФ, исполняющему обязанности Президента. В 1999 г. в результате отставки Б.Н. Ельцина исполняющим обязанности Президента РФ стал Председатель Правительства РФ В.В. Путин, избранный затем (2000 г.) Президентом РФ.

Президент республики — орган единоличный. При принятии важных решений он обычно советуется с различными должностными лицами, общественными деятелями, представителями различных слоев населения, но решения он принимает самостоятельно и несет за них персональную ответственность (она может выражаться в разных формах, рассматриваемых ниже).

Президент и ветви государственной власти. В различных странах место президента в системе разделения властей оценивается неодинаково. В президентских республиках (например, в США) он, согласно конституциям, глава исполнительной власти. В парламентарных республиках президент обычно характеризуется как глава государства, а исполнительная власть вручается правительству. В российской научной литературе существуют различные взгляды о месте Президента РФ в системе разделения властей. Иногда лишь констатируют, что он не входит ни в какую ветвь власти, не определяя его место, другие говорят, что Президент РФ относится к исполнительной власти, третьи характеризуют его как главу государства, что соответствует ч. 1 ст. 80 Конституции РФ, но не решает вопрос о его соотношении с тремя традиционными ветвями власти. Есть и предложения о выделении особой ветви президентской власти в тех республиках, которые имеют полупрезидентскую, полупарламентарную форму правления. Эту власть рассматривают как координационно-арбитражную по своему характеру.

Как глава государства, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, осуществляя в том числе согласительные процедуры между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. Он осуществляет и другие полномочия главы государства, рассматриваемые ниже (ч. 2 — 4 ст. 80 Конституции РФ). Наряду с характеристиками Президента РФ, относящимися к его положению главы государства, он имеет полномочия ис-. полнительной власти. Согласно закону о Правительстве РФ 1997 г., а также другим актам, ему непосредственно подчинены около десятка важнейших федеральных министерств и ведомств, и только он руководит ими (министерства внутренних дел, иностранных дел, юстиции, по чрезвычайным ситуациям, Федеральная служба безопасности и т.д.). Правительство лишь координирует их деятельность с другими министерствами и ведомствами. Таким образом, в России, как и в некоторых других смешанных республиканских формах правления, власть Президента соединяет полномочия главы государства и некоторые важнейшие полномочия исполнительной власти, тесно связанные с прерогативами главы государства (защита суверенитета государства, его целостности и независимости, гарантии прав и свобод человека и гражданина и др.).

Президент РФ сочетает два качества: органа государства (президентство федеративной республики) и высшего должностного лица. Как орган государства, Президент РФ, например, подписывает или отклоняет законы, распускает при определенных условиях Государственную Думу (с назначением даты выборов), назначает судей, осуществляет помилование). В качестве высшего должностного лица он председательствует на заседаниях Совета Безопасности, является Верховным главнокомандующим, руководит государственной службой и т.д. На практике, однако, строго разграничить эти два качества почти невозможно.

Функции Президента РФ в государственном механизме. Как глава государства, Президент РФ выполняет особые функции, которые не могут осуществлять другие органы государства. Во-первых, Президент РФ — официальный и постоянный представитель государства внутри Федерации и вовне. Внутри страны он имеет полномочных представителей в семи федеральных округах, объединяющих группы субъектов РФ, в важнейших органах государства (палатах парламента, Конституционном Суде и др. Эти представители обеспечивают осуществление полномочий Президента). Он назначает в другие страны и международные организации дипломатических представителей, действующих от имени РФ. Во-вторых, Президент РФ является гарантом Конституции РФ. Действуя в этом качестве, Президент следит за соблюдением Конституции, в том числе и при подписании законов, принятых парламентом. В-третьих, он — гарант прав и свобод человека и гражданина. Он является, в частности, последней инстанцией, куда может обратиться осужденный для помилования. В-четвертых, Президент РФ принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Выполняя эти задачи, Президент действует, в частности, в качестве Верховного главнокомандующего, в случае угрозы безопасности государства он вводит военное и чрезвычайное положение. В-пятых, Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В этих целях он обращается с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию. Право определять основные направления внешней и внутренней политики государства — излишне широкое полномочие Президента РФ. Правда, Президент должен делать это в соответствии с Конституцией и федеральными законами (ч. 3 ст. 80). В-шестых, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Для выполнения функций Президента при нем существует множество различных структур: Администрация Президента РФ, Совет Безопасности, Управление делами, множество различных совещательных органов — советов (по местному самоуправлению, по делам казачества, совет по культуре и искусству и т.д.).

Важнейший совещательный орган при Президенте РФ — Государственный Совет, созданный Указом Президента в 2000 г. (бездействовавший Президентский совет упразднен). Председатель Совета — Президент РФ, члены — высшие должностные лица субъектов РФ (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), занимающие места в нем по должности. Для решения оперативных вопросов в составе Государственного Совета формируется его президиум из семи членов, назначаемых Президентом РФ. Состав президиума подлежит ротации (обновлению) один раз в полгода. Государственный Совет работает активно, обсуждая важнейшие вопросы и представляя рекомендации Президенту РФ, проводит выездные заседания (например, в 2001 г. в г. Оренбурге). Большую роль играет другой совещательный орган Президента РФ — Совет Безопасности (о нем — ниже).

Как глава государства, Президент обладает неприкосновенностью (ст. 91). Против Президента нельзя возбудить уголовное дело (оно может быть возбуждено только после отрешения Президента от должности), он не может быть задержан, подвергнут личному досмотру, принудительно доставлен в суд, например в качестве свидетеля, он не подлежит административной ответственности. Дисциплинарная ответственность вообще исключена, так как Президент РФ в иерархии — самое высшее должностное лицо.

6.2. Полномочия и деятельность Президента РФ

Полномочия Президента РФ — это, как правило, одновременно его обязанности. Так часто бывает в отраслях публичного права в отличие от частного, гражданского права. Имея права, государственный орган обязан их осуществлять, действовать, управляя государством и обществом. Вместе с тем не все права Президента РФ являются одновременно его обязанностями (он, например, может председательствовать, а может по своему желанию и не председательствовать на заседаниях Правительства РФ) и не все обязанности — одновременно права. Некоторые из обязанностей имеют личный характер (например, предоставление сведений об имущественном положении при выдвижении кандидатуры на должность Президента РФ).

Полномочия Президента РФ могут быть разделены на несколько групп:

1. полномочия в сфере правового статуса личности;
2. полномочия, связанные с федеративным устройством государства;
3. полномочия в отношениях с парламентом;
4. полномочия в отношениях с органами исполнительной власти;
5. полномочия в отношениях с органами судебной власти;
6. полномочия по урегулированию чрезвычайных ситуаций;
7. полномочия в военной сфере;
8. полномочия в области внешней политики.

Полномочия Президента, связанные с правовым статусом личности, вытекают из его положения гаранта Конституции. Основы правового статуса личности определяются Конституцией и законами, и главная задача Президента в этой сфере — обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина. Это делается самыми различными методами вплоть до введения чрезвычайного положения на территории страны и в отдельных местностях при массовых нарушениях прав и свобод. Чрезвычайное положение на территориях некоторых субъектов Федерации в связи с нарушениями прав и свобод граждан (в основном, по причине межэтнических конфликтов) вводилось несколько раз на части территории Северной Осетии — Алании, Ингушетии и др.

Президент РФ принимает лиц в гражданство РФ, дает разрешения на выход из российского гражданства, предоставляет право убежища в России иностранным гражданам, лицам без гражданства. Он вправе смягчать наказания, предоставлять помилование (например, в 1997 г. он помиловал гражданина Макарова, осужденного на семь лет тюремного заключения за государственную измену, в связи с его активной помощью органам расследования, в 2000 г. — американского гражданина Поупа, осужденного за шпионаж, в 2001 г. это право Президент РФ использовал около 10 раз). В соответствии с указом Президента РФ с 2001 г. в каждом субъекте РФ действуют комиссии по помилованию, состоящие из представителей общественности и других лиц (11 человек, но в некоторых субъектах РФ — 14). Они назначаются высшим должностным лицом субъекта РФ и представляют ему свои заключения по конкретным делам, а последний обращается (не обращается) к Президенту РФ. Глава государства присваивает высшие воинские и почетные звания РФ, награждает орденами и медалями РФ и даже сам учреждает некоторые ордена и медали (например, в 1994 г. учредил орден Мужества, медаль Суворова и др., в 1998 г. орден Св. Андрея Первозванного, в 2000 г. орден Св. Георгия).

Полномочия Президента РФ, связанные с федеративным устройством государства, вытекают из его функции по охране государственной целостности Российской Федерации и обеспечению взаимодействия органов государственной власти. Особое значение эти полномочия приобрели в условиях сепаратистских акций и вооруженных террористических действий на территории одного из субъектов РФ — Чеченской Республики. Массовые террористические действия осуществляются созданными на территории этой республики незаконными вооруженными формированиями. Руководители Чечни заявили о выходе Чечни из РФ, что противоречит ст. 5 Конституции РФ. Вооруженные террористические формирования боевиков и наемников в 1999 г. напали на другой субъект РФ (Дагестан) и.осуществили взрывы многоэтажных жилых домов в Москве, Волгодонске и других городах. В качестве Верховного главнокомандующего Президент РФ применил Вооруженные Силы для восстановления конституционного порядка на территории Чечни.

Обеспечивая целостность Федерации и взаимодействие органов государственной власти, Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ и между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать дело на разрешение соответствующего суда. Президент применял эту форму разрешения разногласий между отдельными республиками и другими субъектами РФ, между органами законодательной и исполнительной власти Вологодской, Тульской и других субъектов РФ, Президент РФ может и сам быть стороной в согласительных консультациях (например, если Совет Федерации не утвердит его указ о чрезвычайном положении, не назначит на должность предложенную Президентом РФ кандидатуру). За письменными консультациями к Президенту обращались руководители органов законодательной власти некоторых субъектов РФ при изменении их конституций в 2000-х гг. и т.д.

Президент в соответствии с п. «к» ст. 831 Конституции РФ назначает и освобождает своих полномочных представителей. Такие представители назначаются в палаты парламента, в некоторые другие органы государства, в федеральные округа. Они содействуют осуществлению полномочий Президента в этих органах и на территориях (округах), координируют деятельность различных органов. Полномочные представители обладают исполнительно-распорядительными полномочиями по отношению к тем органам, при которых они состоят, но имели место факты, когда Президент РФ в кризисных условиях наделял на короткое время своего представителя властными полномочиями (в 1998 г. в Приморском крае). В соответствии с Указом Президента (2001 г.) полномочные представители Президента РФ подчиняются руководителю Администрации Президента РФ.

Президент РФ вправе приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ, а также в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина. Такие акты приостанавливаются до решения вопроса соответствующим судом. Президент РФ приостанавливал действие указов президентов Ингушской Республики, Республики Саха (Якутия), постановления главы администрации Ненецкого автономного округа, губернатора Курской области, администрации Воронежской области и др.

Президент имеет право воздействовать на отклоняющееся поведение субъектов Федерации, их должностных лиц. В частности, Президент РФ объявлял выговоры избранным губернаторам субъектов Федерации за неудовлетворительную работу по обеспечению законности (в связи с избирательными кампаниями). В соответствии со ст. 78 Конституции РФ Президент вместе с Правительством РФ обеспечивает «осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ». Следовательно, он вправе и обязан пресекать не только грубые формы нарушения правопорядка (организованное неповиновение, мятеж, создание незаконных вооруженных формирований), но и любое уклонение субъектов РФ от исполнения правовых актов Федерации, принятых в соответствии с ее компетенцией. Правда, это право выражено в общей формулировке. О конкретных мерах федерального принуждения в отношении субъектов РФ сказано выше (роспуск при определенных условиях законодательного органа субъекта Федерации, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ и др.).

Полномочия Президента РФ в отношениях с парламентом (законодательной властью) связаны с тем, что Президент является необходимым участником законодательного процесса, он обладает правом законодательной инициативы по всем вопросам, тогда как другие субъекты законодательной инициативы могут быть в этом ограничены (например, отдельный депутат Государственной Думы или член Совета Федерации не может предложить поправку к Конституции РФ).

Президент подписывает закон. Эта процедура не сводится к техническому действию постановки подписи на бумаге. Она обычно определяется как промульгация: подписание, санкционирование и распоряжение исполнительным органам выполнять закон. Президент вправе не подписать закон и возвратить его в парламент (право отлагательного вето в соответствии со ст. 107 Конституции). Он вправе это сделать не только по причине содержания закона (например, он находит его противоречащим Конституции), но, как постановил Конституционный Суд РФ, также если нарушен установленный порядок его принятия. Однако это должно быть точно установлено. Например, подсчет депутатов Государственной Думы кем-либо «по головам» — недостаточное доказательство. Президентское вето применяется часто. Оно может быть преодолено парламентом путем повторного принятия закона, но квалифицированным большинством голосов. Президент РФ обязан подписать закон, если его вето преодолено (а такой отказ имел место). Дело может и не дойти до применения президентского вето, если до принятия закона используются, как это часто бывает, согласительные процедуры, и они приводят к общему мнению. Наряду с вето российский Президент использует иную форму: возвращение законов в парламент с резолюцией «Без рассмотрения», в том числе и в 2001 г. (обычно, если нарушен порядок принятия закона или есть разноречия в его тексте). Президент обращается к парламенту с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Имели место бюджетные послания, другие послания тематического характера (например, в 1996 г. о национальной безопасности РФ).

Президент назначает дату очередных выборов в Государственную Думу. Он вправе распустить ее, но только в предусмотренных Конституцией случаях (при отказе Правительству в доверии, при двойном вотуме недоверия). При этом он вправе выбирать альтернативу: распустить Думу или уволить Правительство в отставку. При роспуске Думы он обязан назначить дату новых выборов. Президент не вправе распускать Думу в течение года после ее избрания и в течение полугода до окончания срока своих полномочий. Кроме того, он не может распускать Думу при выдвижении ею обвинения против Президента РФ (с момента официального выдвижения, а не со времени создания комиссии Думы). Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения.

Президент назначает референдум, но не вправе инициировать его (он назначается, если будут собраны подписи 2 млн граждан).

По Конституции РФ Президент имеет обширные полномочия по отношению к исполнительной власти. Прежде всего, Президент формирует Правительство. Он представляет Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства (премьер-министра, хотя этот термин в Конституции не употребляется) и после получения согласия назначает Председателя Правительства, а затем и его членов (заместителей Председателя, министров). Как говорилось, согласия Думы на назначение членов Правительства не требуется, но в Конституции сказано, что заместителей премьер-министра и министров Президент назначает на должности и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства. На практике назначенный премьер иногда ведет длительные переговоры с Президентом по этому вопросу и его предложения о составе Правительства Президент учитывает не всегда. Для освобождения от должности Председателя Правительства и тем более министров согласие Государственной Думы не требуется. Президент РФ неоднократно отправлял в отставку Председателя Правительства, его заместителей, министров (иногда это было сюрпризом для самого премьер-министра). Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, но делает это крайне редко. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия (что не требуется при избрании нового состава Государственной Думы) и формируется вновь (так было в 1996 и 2000 гг.).

Структуру Правительства определяет свои указом Президент (после консультаций с назначенным им премьер-министром). Он также издает указы о назначении конкретных лиц Председателем Правительства, его членами, руководителями других федеральных органов исполнительной власти. Непосредственно Президенту (а не главе Правительства РФ) подчинены некоторые «силовые» министры (обороны, внутренних дел и др.), а также некоторые другие министры (иностранных дел, юстиции и др.), руководители иных ведомств (например, ФСБ), он руководит их деятельностью.

Президент назначает некоторых других высших должностных лиц, в том числе высшее командование Вооруженных Сил РФ. Он назначает третью часть состава Центральной избирательной комиссии. Особую роль играет Администрация Президента и назначаемый им глава Администрации. Администрация обеспечивает выполнение постановлений и распоряжений Президента РФ, его повседневную деятельность.

Полномочия Президента РФ по отношению к судебной власти связаны главным образом с кадровыми вопросами. Он представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, назначает федеральных судей (мировых судей назначают высшие представительные органы субъектов Федерации), вправе обращаться в суд по определенным вопросам, связанным с государственной деятельностью (обращение в Конституционный Суд, обращение в суд в связи с недостижением согласия при осуществлении согласительных процедур и др.).

Президент представляет также в Совет Федерации кандидатуру Генерального прокурора и вносит предложение о его освобождении от должности. В 1999 г. Президент временно отстранил Генерального прокурора от должности и трижды вносил предложение в Совет Федерации о его увольнении, но Совет Федерации такое постановление принял уже в 2000 г.

Полномочия Президента РФ в связи с чрезвычайными ситуациями обусловлены введением военного и чрезвычайного положения (регулируются законами соответственно 2001 и 2002 гг.). В случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии Президент издает указ о введении военного положения. Военное положение — это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и организаций, предусматривающий элементы военного управления и ограничение определенных прав и свобод граждан. Чрезвычайное положение вводится Президентом в связи с массовыми нарушениями общественного порядка, стихийными бедствиями и катастрофами. В условиях чрезвычайного положения обычно действуют прежние органы государственной власти и местного самоуправления, которые наделяются дополнительными полномочиями, но могут создаваться новые органы, а также часть полномочий может передаваться силовым структурам. Ограничиваются преимущественно политические права граждан (запрещаются массовые демонстрации, митинги, может вводиться и цензура, не проводятся выборы и т.д.), но ограничения касаются и личных прав граждан (ограничивается свобода передвижения, вводится досмотр транспортных средств, а иногда — личный досмотр, лица, подстрекающие к общественным беспорядкам, могут быть выдворены из данной местности, иногда вводится комендантский час, т.е. запрещение появляться на улицах в ночные часы). При объявлении чрезвычайного положения в связи со стихийными бедствиями и катастрофами могут быть введены трудовая повинность, распределение предметов первой необходимости и др.). Однако многие права и свободы не подлежат ограничениям даже в условиях военного и чрезвычайного положения (право на жизнь, неприкосновенность частной жизни, свобода предпринимательской деятельности, свобода совести и др.).

При введении военного и чрезвычайного положения Президент РФ немедленно сообщает об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Случаев введения военного положения не было. Указ Президента о введении военного или чрезвычайного положения подлежит утверждению Советом Федерации. При неутверждении указ теряет силу (такой факт имел место 7 февраля 1995 г., когда Совет Федерации отказал Президенту в утверждении Указа о продлении чрезвычайного положения на территории Северной Осетии и Ингушетии, в связи с чем Президент отменил ранее действовавший Указ).

Полномочия Президента РФ по охране суверенитета государства, безопасности и территориальной целостности страны, в военной сфере и области внешней политики обширны. Эти две сферы традиционно относятся к полномочиям главы государства.

Президент является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами. Непосредственно ему (а не Председателю Правительства) подчиняется министр обороны, а также некоторые другие руководители министерств и ведомств, имеющие в своем распоряжении войска (министр внутренних дел, директор Федеральной службы безопасности, министр по чрезвычайным ситуациям и др.). Президент утверждает военную доктрину РФ по обеспечению военной безопасности страны (утверждена Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г., текст ее не является секретным, он опубликован), назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ (в соответствии с положениями о казачьих воинских формированиях он назначает или утверждает также их войсковых атаманов).

При принятии решений по вопросам безопасности страны и внешней политики важную роль играет совещательный орган при Президенте — Совет Безопасности (он занимается также и принципиальными вопросами внутренней безопасности, выработкой мер по ликвидации внутренних угроз, продовольственной, экологической безопасностью и др.). Председателем Совета Безопасности является Президент. В составе Совета есть назначенные им постоянные и непостоянные члены. Среди постоянных членов несколько ведущих министров, председатели палат парламента, а с 2000 г. — также семь представителей Президента РФ в федеральных округах. В Совете Безопасности созданы межведомственные комиссии по различным вопросам, которые взаимодействуют с исполнительными органами государственной власти.

Президент осуществляет руководство внешней политикой государства (ему непосредственно подчиняется министр иностранных дел). Он ведет переговоры и подписывает международные договоры (вести переговоры и подписывать договоры могут также лица и главы делегаций по уполномочию Президента), подписывает ратификационные грамоты (после принятия законов парламентом о ратификации международных договоров), принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей (эти грамоты адресуются главой одного государства главе другого государства). После консультаций с соответствующими комитетами палат Федерального Собрания (обычно это Комитет по иностранным делам) Президент назначает и отзывает дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях. Мнение комитета не является решающим.

Определенные полномочия принадлежат Президенту РФ в качестве члена (а по традиции — председателя) Высшего государственного совета Союзного государства Белоруссии и России.

Имеет место делегирование Президенту РФ полномочий частного характера законами парламента (например, в 2002 г. в сфере оборота драгоценных металлов и камней).

Выполнение функций Президента РФ требует соответствующего обеспечения, в том числе материального. В государственном бюджете 2002 г. оклад Президента РФ составлял 344 тыс. руб. в год (т.е. 11,5 тыс. долл. США, тогда как годовой оклад Президента США — 400 тыс. долл. США). На содержание института президентства и обеспечение деятельности Президента РФ отпущено 49,1 млн руб., на представительские расходы — 7,5 млн, на содержание резиденций Президента — 41 млн руб.

Ограничения президентской власти. Широкие функции Президента предполагают необходимые ограничения. Без них президентская власть может перерасти в авторитарное правление. Эти ограничения заложены в Конституции РФ системой сдержек и противовесов, которая относится и к президентской власти. Во-первых, Президент РФ осуществляет свои функции в установленном Конституцией РФ порядке (ст. 80). Он действует в рамках Конституции и законов РФ. Во-вторых, деятельность Президента ограничена сроком. Установлен четырехлетний срок президентства с возможностью выборов еще на один срок. Президент РФ может быть и не избран на второй срок, если он выполнял свои функции, по мнению избирателей, не должным образом. В-третьих, акты Президента РФ имеют подзаконный характер. Они не должны противоречить законам, принятым парламентом. В-четвертых, акты Президента РФ могут быть обжалованы в Конституционный Суд, что имело место, и Суд признавал отдельные положения таких актов неконституционными, а это лишало их действия (например, по поводу указов, относящихся к коммунистической партии). Наконец, Президент может быть отрешен от должности в порядке импичмента или иных процедур, рассматриваемых ниже.

Конституция РФ налагает на Президента определенные обязанности и устанавливает некоторые запреты. При формировании Правительства он обязан кандидатуру премьер-министра согласовать с Государственной Думой. Установлен срок, в течение которого Президент РФ обязан подписать или возвратить в парламент со своими замечаниями закон (право вето), он обязан его обнародовать в определенный срок, если право вето преодолено. После избрания Президент должен принести присягу, без этого он не вступает в должность. Есть и другие процедурные обязанности Президента, связанные со сроками. Он должен назначить в течение 15 дней референдум, если Конституционный Суд установил, что все документы оформлены правильно, ежегодно обращаться с посланиями к парламенту и т.д. Президенту РФ запрещается любое совмещение должностей и мандатов. Он не может быть членом парламента и депутатом местного законодательного органа или органа самоуправления, его главой, не вправе заниматься другой оплачиваемой работой, кроме преподавательской, научной, иной творческой. Он не может занимать должности в общественных объединениях, коммерческих организациях, заниматься предпринимательской деятельностью. На время президентства он может приостановить членство в политической партии (если он состоит в партии). В настоящее время (2002 г.) Президент РФ в какой-либо партии не состоит.

Акты Президента РФ. Осуществляя свою деятельность, Президент РФ применяет различные документы. Он направляет в парламент послания, обращается с письмами к председателям палат парламента, объясняя причины использования президентского вето, направляет письма при осуществлении согласительных процедур или консультаций. Президент РФ издает нормативные и ненормативные правовые акты — указы и распоряжения (последние, как правило, имеют ненормативный характер), обязательные для исполнения на всей территории РФ (ст. 90 Конституции РФ). Они имеют прямое действие и не нуждаются в какой-либо ратификации (одобрении) законодательными или исполнительными органами субъектов РФ. Указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и законам. Это значит, что они имеют подзаконный характер. Однако они не могут быть отменены законом. Их несоответствие Конституции РФ и федеральным законам устанавливается лишь Конституционным Судом РФ или иными судами (имело место признание указа Президента РФ не соответствующим закону судом общей юрисдикции в 1996 г.), в результате чего они утрачивают силу (их отменял сам Президент РФ).

Указы Президента РФ могут временно замещать законы с целью восполнить пробел в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения. Конституционный Суд РФ в 2001 г. также постановил, что такие указы могут издаваться для устранения противоречий в законодательстве (действуют, пока парламент не устранит противоречия). Это существенно расширяет указные полномочия Президента, его усмотрение. Все такие указы также не должны противоречить действующим законам и имеют ограничения во времени: до принятия закона по данному вопросу парламентом. В этом случае указ утрачивает силу. Обычно после принятия некоторых законов Президент РФ публикует списки статей указов, отменяемых им.

Указы Президента РФ вступают в силу единовременно на всей территории РФ по истечении семи дней после их первого официального опубликования.

Указами Президента РФ о собственности, свободе торговли, роли партий, о создании новых органов законодательной власти, о подготовке новой Конституции РФ и другими, особенно принятыми в начале 90-х годов, были коренным образом, принципиально изменены многие общественные отношения в стране.

6.3. Досрочное освобождение Президента РФ от должности и его ответственность

Ответственность Президента РФ как представителя государства и должностного лица. Президент за свои действия может нести ответственность. Он выступает в качестве ответчика в Конституционном Суде РФ в связи с ходатайством о признании его акта неконституционным (это имело место, например, при рассмотрении указов Президента РФ Б.Н. Ельцина о запрещении коммунистической партии). Ненормативный акт Президента может быть оспорен в Высшем Арбитражном Суде, если этим актом нарушены законные экономические интересы и права физического или юридического лица — предпринимателя. Президент может оказаться ответчиком по гражданскому иску в Верховном Суде РФ или ином суде общей юрисдикции (куда сначала подается иск, доходящий затем до Верховного Суда). Так было, например, в 1996 г. в связи с иском мэра г. Владивостока В.И. Черепкова, освобожденного от должности мэра Президентом РФ Указом 1994 г. Хамовнический межмуниципальный суд признал незаконным Указ Президента РФ (Президент, исполняя решение суда, восстановил В.И. Черепкова новым указом в прежней должности). Возможны также иски имущественного характера, если указы Президента РФ противоречат закону и нарушают законные имущественные интересы и права физических или юридических лиц. Во всех этих случаях Президент может выступать только как представитель государства, к которому по существу обращен иск. Он не присутствует лично в суде (такова практика государств мира), его представляют уполномоченные им должностные лица (члены Правительства, руководители Администрации Президента и др.), назначенные им адвокаты, иные лица.

Сказанное относится и к президентам республик в составе РФ, главам администраций субъектов Федерации.

Вместе с тем Президент РФ может нести ответственность не только как представитель государства, но и ответственность в личном качестве как должностное лицо. В связи с этим возможно лишь досрочное освобождение Президента РФ от должности, дальнейшие санкции последуют потом, когда глава государства станет обычным гражданином. Наконец, он может быть освобожден от должности и не в связи с ответственностью, а по объективно сложившимся обстоятельствам.

Досрочное прекращение полномочий Президента РФ возможно:

1. в результате отставки по его желанию;
2. при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия;
3. в случае отрешения от должности (импичмента).

Отставка Президента РФ имела место 31 декабря 1999 г. (Б.Н. Ельцин). Временное исполнение обязанностей Президента РФ в соответствии с Конституцией РФ (п. 3 ст. 92) перешло к Председателю Правительства РФ (В.В. Путин). Исполняющий обязанности Президента не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. В других отношениях он пользуется объемом полномочий Президента РФ (например, и.о. Президента В.В. Путин в 2000 г. налагал вето на законы, принятые парламентом). 12 февраля 2001 г. принят Закон о гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнение своих обязанностей в случаях истечения срока пребывания в должности, отставки и прекращения исполнения полномочий в связи со стойкой неспособностью их осуществлять, а также членам его семьи1. Закон предусматривает, что Президент, прекративший исполнение своих полномочий по указанным выше основаниям (но не в результате импичмента), не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу, личному досмотру. Это распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку. Предусмотрены пожизненное денежное вознаграждение в размере 75% прежнего оклада, государственная охрана, государственная дача, бесплатная правительственная связь, аппарат помощников, медицинское обслуживание ему и членам семьи и т.д. В случае отставки организуются досрочные выборы Президента РФ.

Конституция РФ, федеральное законодательство не регулируют процедуры прекращения полномочий Президента РФ в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия, и на практике это не имело места. В зарубежных странах, где это в единичных случаях осуществлялось (в 1980-х гг. в Тунисе, в 2000 — 2001 гг. в Боливии, Перу, Хорватии), иногда создавалась специальная медицинская комиссия, в решении вопроса участвовал орган конституционного контроля. О возможности такой процедуры говорится в некоторых основных законах субъектов РФ.

Процедура импичмента урегулирована ст. 93 Конституции РФ. Она применялась на практике в 1999 г. Процедура импичмента является достаточно сложной, что обусловлено необходимостью обеспечения стабильности в государстве, защиты высшего должностного лица государства от внутрипартийной борьбы в парламенте или популистских лозунгов. В процедуре отрешения Президента от должности задействованы несколько высших органов государства: обе палаты парламента, Верховный Суд и Конституционный Суд. Процесс может начаться лишь по инициативе одной трети членов Государственной Думы (150 человек), которые подписываются под обращением об импичменте. Дума создает комиссию на основе пропорционального представительства фракций, которая готовит проект обвинительного заключения. Оно принимается Думой 2/з голосов от общего числа и передается в Верховный Суд для заключения о наличии в действиях Президента признаков состава преступления. Затем Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. После этого документы поступают в Совет Федерации, который принимает решение об отрешении Президента РФ большинством в 2/з голосов от общего числа. На любой стадии эта процедура может быть прекращена (в том числе из-за недостаточного количества голосов). Процедура импичмента в отношении Б.Н.Ельцина в 1999 г. не была завершена. Комиссия составила проект обвинительного заключения, но Дума не утвердила ни один из пяти пунктов предложенного обвинения, предъявленного по шести статьям УК (государственная измена, насильственный захват или удержание власти, ослабление обороны и безопасности РФ и др.).

В.Е. Чиркин, Государственное и муниципальное управление: Учебник. - М.:Юрист, 2003.