2.1. Государство, государственное образование, территориальная автономия и административно-территориальное деление

Страна, общество, государство. Эти три явления существенно отличаются друг от друга (страна — понятие географическое, общество — социологическое, государство — политическое) и вместе с тем они взаимосвязаны. Государство — универсальная организация населения страны, возникающая на определенном этапе развития общества. Государства, существующие в современном мире, отличаются друг от друга по своим размерам (Россия почти в миллион раз больше Республики Науру, расположенной на островке площадью 20 кв. км), по численности населения (Китай с его 1,3 млрд населения более чем в 20 раз превосходит Великобританию и в 30 тыс. раз — небольшое островное государство Кирибати в Океании), по экономическому потенциалу (отдельные страны Тропической Африки фактически не имеют промышленности), по социальной природе (в некоторых странах мусульманского фундаментализма — Саудовской Аравии, Омане и других — сохранились полуфеодально-теократические монархии, США — капиталистическое государство, а Куба — социалистическое). Есть много других различий, но все государства, хотя и неодинаковыми способами, выполняют регулятивную роль в обществе.

Сущность государства как особого явления нельзя уяснить, не рассмотрев вопрос о возникновении государства и его судьбах. Возникновение государства имеет две стороны: первоначальное и производное возникновение. Первоначальное — это постепенное, на протяжении десятков, а то и сотен тысячелетий вызревание в человеческом сообществе (видимо, параллельно во многих родоплеменных объединениях) особого института в обществе — государства, составляющего неотъемлемую часть общества и в то же время отчуждающегося от него, приобретающего власть над обществом. В ходе этого процесса у разных народов складывались неодинаковые предгосударственные формы, возникали переходные образования, завершающиеся или незавершившиеся (как во многих районах Африки и Океании, у других племен) образованием государства.

Существует множество доктрин, объясняющих возникновение государства. В Средние века господствовали взгляды о богоустановленности государства. Оно рассматривалось как явление, дарованное людям «свыше». В Новое время, когда общество стало освобождаться от религиозных оков, появились личностные, индивидуалистические концепции возникновения государства. Некоторые из их приверженцев исходили из постулата о том, что человек по своей природе — существо злое, в обществе идет «война всех против всех», и, чтобы ограничить ее проявления, необходимо государство (Т. Гоббс). Иные считали, что, напротив, человек добр и люди заключают для общей пользы между собой общественный договор, который мыслился как фактическое состояние, а не юридический документ (Ж.Ж. Руссо). Позже появились коллективистские трактовки возникновения государства, связывающие этот процесс, в частности, с насилием одних групп общества над другими (внутреннее насилие — Л. Гумплович) или с необходимостью управления покоренными племенами (внешнее насилие — Ф. Оппенгеймер). Марксистская классовая теория связывала появление государства не с насилием, а с естественными процессами возникновения семьи, частной собственности, расколом на этой основе общества на классы и созданием экономически господствующим классом государства, ставшего с точки зрения марксизма-ленинизма органом насилия этого класса.

В настоящее время в западной литературе широко используется в разных вариантах олигархическая теория первоначального возникновения государства (греч. oligos — немногий, arche — власть; олигархия — власть немногих). Согласно ей, в любом человеческом коллективе (племени, сообществе) складывается определенная иерархия (ранжировка) людей и их групп, возникающая в силу естественного неравенства людей, их неодинаковой физической силы, способностей и т.д. Выделяется элита, верхушка сообщества, которая становится во главе его. В связи с процессами разделения труда, в том числе необходимостью выделения функции управления, элита присваивает власть, становится олигархией, в результате чего возникает государство.

Первоначальное возникновение государства с позиций олигархической теории сводится к трем способам: военному (выделение элиты связано с войной и захватом добычи, как было у франков или монголов); аристократическому (аристократия — власть лучших, знатных, как это было в Древнем Риме); плутократическому (плутократия — власть богатства). Последний способ связан с выделением богатых людей, умело использовавших дары моря (реже — другие дары природы), и формировавшихся вокруг них группировок (этот редкий способ был характерен в основном для приморских и островных районов Востока).

В отечественной науке доминирует многофакторный подход к первоначальному возникновению государства. Этот процесс рассматривается как обусловленный различными причинами, в том числе необходимостью выполнения «общих дел», разделением труда и выделением управленческого труда (сначала на базе обособления от общества племенных вождей), возникновением частной собственности и классов, а также стремлением защитить территорию своего жизнеобеспечения от других племен, демографическими (в том числе в связи с переходом от кочевого к оседлому способу жизни), психологическими (страх перед враждебностью других людей, родов или племен), антропологическими (совместная жизнь, социальность — основополагающее для человека качество) и другими факторами. При этом в многофакторном подходе надо выделять основные и второстепенные, производные, факторы, видеть доминанту явления. В сложном процессе длительного возникновения государства основных факторов, видимо, четыре: сущность человека как социального существа и связанная с этим необходимость руководства коллективом, управления им; выполнение «общих дел»; социальная асимметрия и, наконец, связанная с этим необходимость в особом институте легитимного (законного, оправданного в представлениях людей) принуждения.

Иные процессы присущи производному возникновению государства. Нередко оно возникает в результате революции, которая коренным образом изменяет сущность и форму государства, означает принципиальный разрыв с прежней государственностью, создает новое государство (например, во Франции в 1789 г., в России в 1917 г., в Китае в 1949 г.). Новое государство возникает также в результате организационных изменений: объединения нескольких государств в федерацию (создание СССР в 1922 г., Танзании путем объединения Танганьики и Занзибара в 1964 г.), при разделении государства (разделение Чехо-Словакии с января 1993 г. на Чешскую и Словацкую республики), при сецессии мирным или вооруженным путем части территории из состава государства и провозглашения на ней самостоятельного государства (мирный выход Сингапура из Малайзии, вооруженная сецессия Бенгалии из Пакистана в 70-х гг., Эритреи из Эфиопии в 90-х гг. XX в., Восточного Тимора из Индонезии в 2000-х гг.).

Особый способ — создание новых государств на месте прежних колоний (а после Второй мировой войны, особенно в 60 — 70-х гг., таким путем возникло более 100 новых государств), что осуществлялось по-разному. В ряде случаев народы колоний вели вооруженную национально-освободительную борьбу за независимость (Ангола, Вьетнам, Малайя, Зимбабве и др.), но иногда метрополии предоставляли независимость на основе референдума (голосования избирателей колонии), переговоров и соглашений с лидерами колоний («круглые столы»). В некоторых странах имело место и то, и другое (например, Гвинея-Бисау).

Понятие государства. В истории общественной мысли предпринято немало попыток сформулировать понятие государства, выделить его из других общественных явлений, указать его наиболее характерные черты. Многие из предложенных концепций (например, органические теории, которые пытались объяснить природу государства по аналогии с человеческим организмом, анималистические (лат. animal — животное) идеи, сторонники которых сравнивали государство с колониями пчел, муравьев) почти целиком относятся к прошлому и не оказывают влияния на современную науку, другие, хотя и были сформулированы столетия, а то и тысячелетия тому назад, продолжают использоваться и сегодня.

В современном государствоведении можно выделить пять основных подходов к понятию государства: теологический, классический (арифметический), юридический, социологический и новейший — технико(информационно)-кибернетический.
Теологический подход безраздельно господствовал в средние века; ныне он представлен во взглядах сторонников исламского фундаментализма. Они полагают, что государство создано Аллахом через его посланника — пророка Мухаммеда. С этой точки зрения государство должно строиться и действовать по типу халифата, оно — эманация (воплощение) воли Аллаха.

Сторонники классического подхода рассматривают государство как соединение трех элементов: власти, территории и населения. Этот подход характерен для западных политологов, занимающихся вопросами международного права. Однако он скорее указывает на условия существования государства (оно невозможно без населения и вне территории, хотя бы «подвижной», как в государстве кочевников). Что же касается власти, то она существует не только в государстве — есть родительская, корпоративная и т.д. власть, власть территориального коллектива (местное самоуправление).

Юридический подход к понятию государства господствовал в науке до Первой мировой войны (1914—1918), хотя есть приверженцы такого подхода и сейчас, в частности, во французской юридической литературе (М. Тропе, Д. Бешайон). Его сторонники рассматривают государство прежде всего как систему правоотношений, специфическое нормативное единство (правда, многие из них не отрицали значение социологических трактовок государства, но, будучи юристами, отказывались заниматься этим). Они правы в том, что государство может выступать (и выступает) как юридическое лицо, но такой подход не раскрывает его особых качеств как управляющей системы.

Наиболее широкое распространение получил социологический (с политологическим акцентом) подход к понятию государства. В нем, как и по вопросу о возникновении государства, существует марксистское и множество немарксистских направлений, школ. С точки зрения марксизма-ленинизма государство есть орган диктатуры определенного класса (демократической диктатуры народа в современном Китае; в СССР в последние десятилетия его существования было заявлено о прекращении диктатуры пролетариата, об общенародном государстве, но и при этом, как говорилось, оно остается классовым).

Среди немарксистских социологических школ наиболее распространена трактовка, объединяющая юридические, экономические и политические признаки. Государство определяется как юридическая персонификация нации (в данном случае под нацией понимается население страны), а эта персонификация (государство) коренится в централизации экономической жизни нации. Оно — не орган диктатуры какого-либо класса (установление диктаторских режимов извращает его природу), а официальный представитель общества, выступающий в качестве арбитра в отношениях между социальными слоями, партиями, общественными объединениями и даже личностями. В толковании некоторых западных авторов, на которых марксизм оказал определенное влияние, государство не является абсолютно беспристрастным арбитром, представителем общества (на него оказывают влияние «группы давления», «заинтересованные группы»), у него имеются черты и внеклассовое, и классовости.

Некоторые немарксистские социологические школы, суммируя доминирующие подходы в западной науке (подходы М. Вебера, Г. Кельзена, А. Грамши, регуляционной школы Дж. Джессепа), называют следующие признаки государства:

1. государство — одновременно институциональное и нормативное явление. Как первое, оно включает совокупность органов (аппаратов) законного, административного и принудительного характера. Как нормативный порядок, оно основано на легитимации, а последняя — на признании фундаментальных ценностей, которые государство должно осуществлять;
2. современное государство играет ключевую роль в обеспечении успешного функционирования экономики, а форма государства тесно связана с конкретной системой производства;
3. ключевое значение для деятельности государства имеет административная (т.е. управленческая) система, ее органы являются связующим звеном между государством и экономическими институтами.

Многие современные исследователи называют большее число и иные признаки государства.

Во-первых, оно рассматривается как определенное объединение людей, отличающееся от других сообществ как политическое сообщество, его политический характер обусловлен прежде всего социальной асимметрией и необходимостью выполнения «общих дел»

Во-вторых, государство — это политическая организация в обществе данной страны, ибо всякое сообщество предполагает определенную организацию. Особенность этой организации в том, что она определяет стратегию для общества, имеет универсальный характер (для всего общества), включает всех находящихся на территории государства, а граждан данного государства — и вне его территории.

В-третьих, государство — это регулятивный институт. Оно удовлетворяет потребности общества в интегрированное, организованности и управляемости, регулируя (прежде всего путем издания законов, иных правовых актов) различные стороны жизни общества (те, которые целесообразно регулировать и которые поддаются государственному регулированию).

В-четвертых, государство — это орган выполнения «общих дел» в обществе (обеспечение его жизнедеятельности, создание коммуникаций, борьба с преступлениями, ликвидация катастроф и т.д.).

В-пятых, государство — арбитр. Поскольку на определенном этапе развития общество становится асимметричным, разные социальные группы имеют свои интересы, между ними возникают противоречия, их необходимо ввести в определенные рамки, чтобы общество не подвергалось анархии и распаду. Однако государство не полностью беспристрастный, а заинтересованный арбитр. Выполняя арбитраж, оно прежде всего учитывает интересы тех слоев населения, которые обладают наибольшими возможностями давления на государственную власть, экономически и политически доминирующих сил, но оно в какой-то мере учитывает интересы и других слоев населения.

В-шестых, важнейшим Признаком государства является особая публичная, суверенная государственная власть. Она непререкаема и верховна по отношению к любой другой власти в стране (например, устанавливает ограничения для родительской власти, регулирует использование корпоративной власти общественного объединения в отношении его членов), ограничения государственной власти устанавливаются внутри страны ее правом, а в международных отношениях — международным правом. Эти качества государственной власти делают государство органом легализованного и легитимного принуждения, а в определенных ситуациях — и насилия.

В-седьмых, государство обладает специализированным государственным аппаратом управления. Это особый слой людей, организованных иерархически и использующих государственные средства (в том числе институты принуждения) для управления.

Помимо перечисленных признаков государства, имеющих в своей основе социально-политический характер, обычно называют и другие: разделение населения по административно-территориальным единицам, налоги и сборы, наличие права — особой системы правил (норм), обеспеченных государственным принуждением.

Суммируя различные подходы, можно сказать, что государство — это универсальное политическое сообщество и одновременно политическая организация, обладающая особой (суверенной государственной) властью и специализированным аппаратом регулятивного воздействия на общество (в том числе путем легализованного принуждения), выражающая в процессе социального арбитража прежде всего волю доминирующего социального слоя, учитывающая в определенной мере и выполняющая общие для общества задачи.

Системность государства. Государство представляет собой определенную систему. Чтобы выполнять свою роль в обществе, оно нуждается в наборе определенных средств: органов, методов деятельности (стимулирование, дозволение, запреты и т.д.), в «материальных придатках» в виде армии, полиции, тюрем, в создаваемых им правовых нормах и т.д. В условиях демократического государства принято различать органы законодательной (парламент), исполнительной (глава государства, правительство) и судебной власти. Есть и иные органы государства и иные классификации. Между государственными органами существует разделение задач и ролей, но все они действуют на основе единства государственной власти. Это цементирует связи государственности, является основой государства как системы.

Тенденции развития современного государства. Развитие современного государства характеризуется, во-первых, процессами демократизации и социализации, созданием правового и светского государства на основе общечеловеческих ценностей (власть народа, справедливость, права человека и т.д.). В современных условиях эти ценности получили новое звучание: социальная справедливость, достойное человека существование и т.д. Формирующееся на их основе демократическое государство означает, что это государство народа, для народа и посредством народа, представляющее большинство населения и охраняющее интересы его меньшинства. В таком государстве власть осуществляется демократическими методами (смену партий у власти решают выборы, принципиальные решения принимаются референдумом — голосованием избирателей, в деятельности органов государства огромное значение имеет учет общественного мнения и т.д.). Когда говорят о социальном государстве, то предполагают его активное участие в предоставлений социальных услуг населению, в охране здоровья людей, заботу о матери и ребенке, бесплатное общее образование, установление необходимого минимума заработной платы и прожиточного минимума, справедливое законодательное регулирование отношений труда и капитала. Правовое государство означает связанность государства правовыми нормами, не только буквой, но и общими принципами права на основе общечеловеческих ценностей. Это взаимные права и обязанности и взаимная ответственность личности и государства. Светское государство означает свободу религии и атеизма. Даже в ряде мусульманских стран при сохранении государственной религии действуют христианские церкви, буддийские храмы.

Во-вторых, в современных условиях наряду с демократизацией и социализацией характерно, особенно для постиндустриального информационного общества «продвинутых» стран, создание технологического и технократического государства. При принятии решений и управлении в современном высокоструктурированном обществе все шире используются специалисты (избираемые народом органы все чаще опираются на их мнение, оставляя за собой решение вопросов лишь общего характера, да и референдум законами многих стран запрещается проводить по некоторым вопросам, в том числе по специальным), применяются новые технологии, позволяющие просчитывать различные варианты. Одна из составляющих этой тенденции получила название «рационализированный парламентаризм». Вместе с тем различные технологии для прямой и обратной связи государственных органов (должностных лиц) с населением используются также для манипулирования поведением широких масс. Поэтому одна из проблем современного государства состоит в умении соединить демократию и технократию («власть» специалистов) ради общих целей.

В-третьих, уменьшается роль государственного принуждения, изменяются его формы, возрастает роль государства-организатора, государства — социального арбитра. Государство, его органы стремятся гасить конфликты путем консенсуса и компромисса, применяя обычно не административные, а экономические, психологические и иные формы принуждения. Однако государство всегда остается (реально или потенциально) не только органом для выполнения «общих дел», но и институтом легализованного и легитимного принуждения. Оно может приобретать весьма жесткие формы (разгон демонстраций, смертная казнь и др.), но и такое принуждение может использоваться в интересах общества, для выполнения «общих дел».

В-четвертых, практика свидетельствует 6 волнообразном движении в развитии государственного управления. Усиление регулирующей роли в экбномике (а следовательно, в сфере социальных отношений и в определенной степени в политике и сфере личных отношений) достигает критической точки, когда зарегулированность стесняет естественное развитие общества, что влечет упадок экономической деятельности, снижение жизненного уровня населения, а иногда и медленную стагнацию, длящуюся десятилетиями (тоталитарные социалистические государства). С другой стороны, излишние социальные гарантии со стороны государства, для которых у общества не было достаточных ресурсов, приводили в Швеции, Испании, Норвегии к «бегству» капитала из страны, замедлению темпов развития. Снижение социальных льгот восстанавливало активность, но порождало недовольство населения и приводило к поражению правящей партии на выборах. Такие циклы повторяются.

В-пятых, все более отчетливо проявляется тенденция к созданию гибридных, смешанных, переходных форм. Прежние классические формы президентской, парламентарной республики, федерализма, автономии, государственных режимов постепенно исчезают, их заменяют полупрезидентские, полупарламентарные республики, региональные государства, сочетающие черты унитаризма, федерализма, автономии. Возникают новые методы осуществления государственной власти, иные формы государственных режимов, соединяющие некоторые элементы авторитаризма и демократию. Создаются образования, сочетающие черты государственности и международного объединения (Европейский Союз, Союзное государство Белоруссии и России, Союз Сербии и Черногории и др.).

Наконец, в-шестых, в настоящее время все более резкими становятся «взлеты» и «падения», контраст в развитии государственности. В Древнем мире и в Средние века были свои деспоты, абсолютные монархи и свои относительные демократии (для свободных), свое «полицейское государство» и городская республика, но такого «полюсного» противопоставления государственно-организованных форм демократии и диктатуры мир, пожалуй, до XX в. не знал. Социально-политический тоталитаризм — это изобретение нашего времени.

Современное российское государство. Конституция РФ содержит характеристики российского государства как демократического, социального, правового, федеративного. Фактически же российское государство из-за объективных причин трудного переходного периода не в полной мере удовлетворяет этим характеристикам (на уровне современных стандартов). Доминирование исполнительной власти и недостаточный контроль за ее деятельностью, частые силовые санкции по наведению конституционного порядка, (что само по себе необходимо), принижение роли парламента и законодательных органов субъектов Федерации, слабость судебной системы, малое влияние общественного мнения на государственные дела — все это снижает демократический потенциал государственного управления.

Российское государство не является развитым социальным государством. По некоторым данным, около трети населения находится за чертой бедности, а доход «верхних» 10% населения в 14 раз превышает доход 10% «нижних» — разрыв, невиданный в цивилизованных странах. Правда, в последнее время ситуация улучшается.

Российское государство не является полностью правовым. Многие законы не выполняются, правовые акты субъектов Федерации часто не соответствуют федеральным законам, а конституции некоторых субъектов Федерации — Конституции РФ. Престиж судов низок.

Россия — светское государство. Религиозная свобода и право атеизма обеспечены в целом, хотя в некоторых случаях, эти принципы нарушаются. В государственном гимне есть упоминание о боге, имеют место факты освящения (по христианским обрядам) военных (государственных) объектов (например, кораблей) и т.д.

Россия — федерация. Однако ее федеративная организация несовершенна, ее субъекты не вполне равноправны (республики обладают правами, которых не имеют другие субъекты Федерации, некоторые субъекты РФ (9 из 10 автономных округов) входят в другие «равноправные» субъекты РФ).

Государственные образования. Как уже говорилось, государство возникло не сразу. Этому предшествовал длительный период вызревания, в процессе которого складывались различные предгосударст-венные, протогосударственные формы. В современных условиях протогосударства, или предгосударства, возникают обычно в условиях революционных событий, различных форм национально-освободительной борьбы, повстанческих и сепаратистских движений. Например, в ходе гражданских войн в Китае, завершившихся провозглашением в 1949 г. Китайской Народной Республики, в разных частях страны создавались так называемые красные (советские) освобожденные районы с новой властью. К 1949 г. подобных районов насчитывалось 19, на их территории проживали в общей сложности более 300 млн человек. В них создавались свои органы управления (преимущественно военного), школы, больницы и т.д., созывались съезды советов, был принят закон о земле. Подобные территории, освобожденные от власти португальских колонизаторов, на протяжении многих лет существовали в Анголе, Мозамбике, Гвинее-Бисау и некоторых других странах. В последней из них денежное обращение заменялось «народными магазинами» прямого продуктообмена, а на завершающей стадии борьбы в лесном районе Бое в 1973 г. была принята даже конституция, которая после признания Португалией независимости Гвинеи-Бисау (в 1974 г.) стала конституцией нового государства.

Наряду с предгосударственными создаются и государствоподобные образования (государственные образования). К их числу относятся прежде всего субъекты федерации (например, штаты в США, провинции в Канаде, некоторые из таких субъектов, например республики в России, в конституциях, в том числе федеральной, характеризуются как государства). В настоящее время в мире насчитывается более 20 федеративных государств и более 300 субъектов федерации в них (больше всего в России — 89, меньше всего в Танзании — 2). В России, согласно Конституции 1993 г., не только Федерация, но и субъекты Федерации обладают государственной властью, но она имеет подчиненный характер: основные государственные полномочия осуществляет Федерация. Кроме того, Федерация при нарушении федеральной Конституции и федеральных законов субъектом РФ (факт нарушения устанавливается судом) вправе применить к нему федеральное принуждение. Аналогичная ситуация существует и в зарубежных федерациях, их субъекты имеют свои законодательные и исполнительные органы, иногда — свою судебную систему (США), чаще — только отдельные виды судов (в России это конституционные в республиках РФ и уставные суды в других субъектах РФ, а также мировые судьи). В некоторых федерациях субъекты федерации имеют свои конституции (Германия), в других (Пакистан) этого нет. Так же обстоит дело и с гражданством субъектов федерации.

Государственными образованиями являются некоторые формы территориальной автономии. Политической автономией являются Аландские острова в Финляндии, Гренландия в Дании, Северная Ирландия в Великобритании, Иракский Курдистан, Автономная Республика Крым и др. Политические автономии не имеют своих конституций, но обладают правом собственного законодательства по местным вопросам. В Шотландии (Великобритания) в 2000 г. после 300-летнего перерыва восстановлен даже свой парламент.

Незначительные элементы государственности присущи и административным автономиям. Они не обладают правом собственного законодательства, но имеют некоторые полномочия, не присущие обычным административно-территориальным единицам. Таким образований в мире немного, но в Китае насчитывается более 150 различных единиц административной автономии.

Есть и иные явления, обладающие элементами государственности (например, Советы в России в условиях двоевластия 1917 г. действовали как власть, занимались управленческой деятельностью). Черты государственности имеют некоторые международные объединения (Европейский Союз, Союзное государство Белоруссии и России и др.).

Для управления на местах государству необходимо административно-территориальное деление: территорию государства нужно разделить на части со своими органами управления (как говорилось, административно-территориального деления нет только в нескольких очень небольших по территории государствах). Обычно существует трехзвенное административно-территориальное деление: единицы областного типа, на которые первоначально делится территория государства (области, губернии, провинции, воеводства и др.), они делятся на районы (округа и др.), а последние — на низовые сельские и городские административные единицы (общины и др.). В некоторых странах бывает четырехзвенное административно-территориальное деление (Франция), в других — двухзвенное (Болгария). В федеративных государствах административно-территориальное деление является делением территории субъектов федерации (они его устанавливают). Некоторые административно-территориальные единицы (всегда или чаще всего — низовые) получают статус муниципального образования, и управляются только выборными их населением органами (совет, глава администрации и др.), но только в рамках законов государства и под его контролем. В другие административно-территориальные единицы (региональные, но не общинные) государство назначает своих уполномоченных чиновников, которые решают вопросы государственного значения, а местные органы, самоуправления (они в таком звене могут создаваться, а могут и не создаваться) занимаются местными делами. Министерства в таких административно-территориальных единицах создают свои делегатуры для осуществления общегосударственных полномочий — территориальные отделы и управления на местах. Такие же органы для осуществления исключительных федеральных (общегосударственных) полномочий создают федеральные министерства в субъектах федерации (например, в России в республиках, краях, областях и т.д.).

2.2. Государственная власть и государственное управление

Управление в обществе связано с использованием власти. Слово «власть» употребляется очень широко. Говорят о власти дрессировщика над зверем, о власти чарующей красоты, законов природы, правил орфографии над пишущим человеком и т.д. В данной книге речь идет о власти в человеческом обществе. Это — реальная возможность осуществлять свою волю даже вопреки сопротивлению. Важнейшие элементы власти в обществе: психологический (воля субъекта власти), рецепционный (восприятие этой воли объектом власти), реализационный (добровольное исполнение или силовое принуждение, последнее может иметь самую разную форму, в том числе психологического давления) и информационный (обратная связь от объекта к субъекту о мероприятиях по выполнению воли субъекта или об отказе сделать это).

Различают власть личную, или персональную (например, в семье или в отношениях господина и слуги), корпоративную (власть в общественной организации, распространяющуюся только на членов, которые добровольно в нее вступили и в любое время вправе выйти из организации) и социальную. Иногда особо выделяют военную власть, технократию или экспертократию (власть специалистов, нередко готовящих важнейшие решения) и др. В конечном счете это проявление или обслуживание социальной власти.

Социальная власть — это власть народа в обществе, взятом как целое, власть его большинства, доминирующего в обществе класса, в некоторых условиях — власть номенклатуры. Она имеет политический характер и свое выражение, находит в государственной власти, которая, как производная, тоже является политической, но приобретает известную самостоятельность и, как особое явление, отличается от политической власти народа или класса.

Во-первых, всякая государственная власть является политической, но не всякая политическая власть — государственная. Выше уже говорилось о политической власти Советов в России в 1917 г., в освобожденных районах колоний — Анголы, Гвинеи-Бисау и др. Она стала государственной с образованием соответствующих государств.

Во-вторых, политическая власть — это имманентная принадлежность народа (народный суверенитет), его большинства, класса, который действует (особенно во время революции) от имени народа. Государственная власть — принадлежность государства, от его имени ее осуществляют государственные органы и должностные лица.

В-третьих, государственная власть обладает юридически и почти всегда (кроме революционных событий) верховенством в обществе. Она суверенна и универсальна — регулирует все сферы жизни общества, которые целесообразно регулировать таким образом и которые поддаются регулированию. Остальные разновидности власти в обществе имеют частный и подчиненный характер.

В-четвертых, негосударственная политическая власть и государственная политическая власть имеют разные формы и механизмы своего осуществления. Политическая власть народа, его политическая воля проявляются, например, при осуществлении различных форм непосредственной демократии (выборы, референдум и др.), в освобожденных районах эта власть опирается на вооруженные отряды. Государственная власть формализована, она реализуется специализированным государственным аппаратом (парламент, правительство, суды и др.).

Таким образом, государственная власть — продолжение и высшее проявление политической воли и власти (суверенитета) народа (иной крупной социальной общности в особых условиях). Это — суверенная, верховная и универсальная власть, имманентно присущая современному обществу, являющаяся его необходимой функцией, осуществляемой специализированным государственным аппаратом. Она использует в качестве своих важнейших инструментов правовое регулирование и возможность легального и легитимного принуждения.

Разновидности государственной власти. Существует множество классификаций государственной власти с точки зрения ее характера, пределов действия, задач и методов осуществления и т.д. По социальному характеру различают власть народа и власть определенного социального класса, слоя (например, диктатура пролетариата в прежних государствах тоталитарного социализма). С точки зрения территориальных пределов действия различается федеральная государственная власть и государственная власть каждого субъекта федерации. В зависимости от методов осуществления выделяют демократическую и недемократическую (авторитарную, тоталитарную и др.) государственную власть. Демократическая государственная власть выражает интересы большинства населения и осуществляется в соответствии с принципами политического многообразия, многопартийности, разделения властей, уважения прав человека, признания местного самоуправления, правового государства и др. Авторитарную государственную власть обычно связывают с нарушением прав человека, применением насилия, с господствующим положением исполнительной власти, когда парламент и суды играют второстепенную роль. Тоталитарная власть помимо этих признаков характеризуется закреплением в конституции руководящей роли одной определенной партии (обычно устанавливается однопартийность), парламент и суды превращаются в декоративные институты, создаются слитные партийно-государственные структуры. В условиях тоталитаризма обычно утверждается личная власть (например, власть фюрера в фашистской Германии).

В России государственная власть имеет в основном демократический характер. В целом она осуществляется в интересах народа (около трети населения живет за «чертой бедности»), но в условиях переходного периода с его многими проблемами значительное влияние на государственную власть в условиях еще только формирующегося «среднего класса» оказывает чиновничество (в том числе коррумпированное), верхушка «новых русских», высшая номенклатура субъектов Федерации, остатки прежней номенклатуры — бывшие «красные директора».

Легализация и легитимация государственной власти. Органы государственной власти, издавая нормативные акты или принимая решения (суды и др.), легализуют (от лат. lex — закон), т.е. делают законными, или, напротив, нелегальными, те или иные отношения в обществе, допуская или запрещая их. В свою очередь, сама государственная власть тоже нуждается в легализации (узаконении).

Легализация государственной власти — это юридическое провозглашение и закрепление правомерности ее возникновения (установления), организации и деятельности. Во-первых, законным должно быть ее происхождение. Узурпация, захват государственной власти, ее присвоение незаконны. Во-вторых, законной должна быть организация власти. В современном государстве она должна быть установлена конституцией, другими законами и не может осуществляться без непосредственного участия народа (выборов, референдума и др.), без представительных органов, парламентов и т.д. В-третьих, законной должна быть сфера полномочий государственной власти, круг отношений, который государственная власть вправе и может регулировать. Ее вмешательство, как говорилось, не безгранично, она не вправе ограничивать частную жизнь граждан. Наконец, законными должны быть формы и методы осуществления власти, деятельности государственной власти. Они должны основываться на применении норм права с учетом общечеловеческих ценностей. Массовый террор, преследование инакомыслящих и т.д. лишают государственную власть подлинной легальности.

В обычных условиях легализация государственной власти осуществляется прежде всего конституциями, принятыми демократическим путем (на референдуме, учредительным (конституционным) собранием и др.).

Легализация органов государственной власти, порядка их создания, деятельности осуществляются также иными правовыми актами;. законами (например, законы о выборах Государственной Думы и Президента РФ), указами президента (например, указами Президента РФ утверждены положения о Министерстве внутренних дел, Министерстве юстиции и т.д.), постановлениями правительства, постановлениями органов конституционного контроля.

Легализация государственной власти, обоснование властных полномочий, права управлять государством коренится в юридических актах и может, следовательно, при определенных условиях являться только внешней легализацией, юридически закрепляющей антинародную, антидемократическую, даже террористическую государственную власть. Таковы были правовые акты гитлеровской Германии, провозглашавшие безраздельную власть фюрера, Конституция и законы ЮАР, установившие в 30-х — начале 90-х гг. прошлого века режим апартеида и лишавшие населения страны гражданских прав. Поэтому, определяя легальность или нелегальность государственной власти, необходимо учитывать не только внешние признаки (например, принятие конституции референдумом), но и то, насколько правовые акты, легализующие государственную власть, ее органы, соответствуют общечеловеческим ценностям и принципам права, в том числе международного. Ведь путем референдума в обстановке насилия и угроз, обмана избирателей принимались и реакционные конституции (например, в Греции в 60-х гг. XX в. при режиме «черных полковников», Гитлер в фашистской Германии тоже использовал референдум).
Нарушение принципа легальности (правовых норм) предполагает юридическую ответственность государственных органов и должностных лиц — политическую (отставка правительства, импичмент президенту), уголовную (предание суду за незаконное использование государственной власти при исполнении служебных обязанностей), гражданскую (возмещение ущерба, причиненного государству, юридическим и физическим лицам при незаконном использовании государственной власти).

В основе термина «легитимация» лежит корень того же латинского слова, что и термина «легализация», но первому из них придается иное истолкование. Это тоже узаконение, но не только правовое, нередко не имеющее отношения к праву, наконец, иногда противоречащее правовым нормам. Легитимность — это состояние не юридическое, а фактическое, не обязательно формальное, а чаще — неформальное. Легитимация государственной власти — это процессы и явления, посредством которых она приобретает свойство легитимности, выражающие правильность, оправданность, справедливость, правовую и моральную законность, соответствие ее общечеловеческим ценностям, соответствие этой власти, ее деятельности определенным психическим установкам, ожиданиям общества, людей. Легитимная государственная власть — это власть, соответствующая представлениям народа данной страны о должной государственной власти. Такие представления связаны прежде всего не с юридическими нормами, а с материальными, политическими, духовными условиями общественной жизни, с личными запросами каждого человека. В основе легитимации лежит вера людей в то, что их блага (материальные и духовные) зависят от сохранения и поддержания такого порядка в обществе, который они считают справедливым, их убеждение в том, что такой порядок выражает их интересы.

Следствием легитимности является авторитет государственной власти у населения, признание права управлять и согласие подчиняться. Легитимность повышает эффективность государственной власти.

Легитимация государственной власти находит свое выражение в ее поддержке населением, об этом могут свидетельствовать результаты голосования на выборах президента, парламента, итоги референдума, массовые демонстрации в поддержку правительства, которому, например, угрожают силы реакции, выступления в защиту государственной власти при попытках переворота, одобрение проектов решений, предлагаемых органами государственной власти на общегосударственных или местных обсуждениях.

Существует несколько форм легитимации государственной власти. Принято различать традиционную, харизматическую и рациональную.

Традиционная легитимация связана с обычаями, иногда с особой ролью религии, с личной, племенной, сословной зависимостью. Наиболее ярким свидетельством этого является легитимация полуфеодально-теократической государственной власти в некоторых мусульманских странах Востока.

Харизматическая легитимация (харизма — от греч. charisma — божественный дар, божественная милость) обусловлена особыми качествами выдающихся, личностей. К числу таких качеств могут относиться природные способности, пророческий дар, сила духа и слова

Этому способствует также создаваемый культ личности вокруг «вождя». Харизмой обладали Чингисхан, Наполеон, А. Гитлер, И.В. Сталин, Мао Цзэдун и др.

Рациональная легитимация основана на разуме: население поддерживает или отвергает государственную власть, руководствуясь собственной оценкой этой власти. Основой рациональной легитимации являются не популистские лозунги и обещания (хотя и они могут дать кратковременный эффект), а практическая деятельность государственной власти, работа органов государства на благо населения, открытый и честный диалог власти с населением, умение признать свои ошибки, изменить, хотя бы частично, свою деятельность под влиянием доводов своих оппонентов.

Единство государственной власти, разделение и субсидиарность ее ветвей. В государстве не может быть несколько «государственных властей», принципиально различных по своему характеру (сказанное относится и к федеративным государствам, где существует однотипная государственная власть федерации и ее субъектов). Государственная власть должна быть единой по своему существу.

Единство государственной власти имеет три составляющих. Во-первых, это социальное единство.

Государственная власть, даже складывающаяся на основе блока различных социальных сил, не может быть социально разнородной, ей необходима социальная определенность. Иначе она не сможет выполнять задачи по государственному руководству обществом (независимо от того, как эти задачи понимаются). Во-вторых, это единство целей и направлений деятельности государственной власти, всех ее органов и должностных лиц, что обусловлено необходимостью согласованного управления обществом. Разные государственные органы не могут ставить и решать принципиально разные задачи, не согласующиеся с общей линией правительства. Это приведет к потере управляемости обществом. В-третьих, это организационное единство. Органы государственной власти, методы ее деятельности образуют определенную систему. Эта система строится прежде всего на основе единства и разделения ветвей государственной власти.

Выше уже сказано о трех традиционных ветвях: законодательной, исполнительной и судебной. С течением времени в конституциях и научных исследованиях стали упоминаться другие ветви государственной власти (избирательная, контрольная, власть прессы, церковная, трибутарная (власть политической оппозиции в парламенте и др.). Некоторые из этих названий заслуживают внимания, в других смешиваются разные явления: власть как таковая, общественная власть, публичная власть и особая форма последней — государственная власть.

В современных условиях доктрина разделения властей дополнена тремя положениями:

• о балансе властей, системе их взаимных сдержек и противовесов, уравновешивании;
• о необходимости взаимодействия властей, что предполагает их единство по принципиальным вопросам, но не исключает различий в методах достижения общих целей;
• о субсидиарности властей, когда с согласия или по уполномочию органов одной ветви власти, а иногда непосредственно на основе конституционных норм органы другой ветви своими действиями могут дополнять осуществление функций первой. Субсидиарность возможна, если этому не препятствуют конституционные положения и не возржает та ветвь власти, которой оказывается содействие, помощь.

Современный опыт показал, что концепции единства и разделения властей в их соответствующей трактовке не противоречат друг другу, не исключают друг друга, являются взаимодополняющими. Некоторые новые конституции содержат положения, сформулированные с учетом современных представлений о совместимости единства и разделения властей, в том числе о том, что государственная власть едина, осуществляется в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную при взаимодействии их между собой и с использованием системы сдержек и противовесов.

Государственное управление как способ реализации государственной власти. Государственное управление (управление государством), понимаемое в самом широком смысле этих слов, — это целостная сфера деятельности государственной власти, всех ее ветвей, всех ее органов, всех должностных лиц, т.е. реализация государственной власти во всех ее формах и методах. Разные органы выполняют свои (частичные) задачи по управлению государственными делами неодинаково. По-своему это делает парламент, по-своему правительство, суды, прокуратура, министерства и т.д.

Одни государственные органы имеют собственные властные, решающие полномочия (например, парламент или президент). Их главные задачи — установление общих правил для управления и контроль, а непосредственной управленческой деятельностью они занимаются реже, поручая решать конкретные управленческие задачи подчиненным органам. Другие органы и должностные лица непосредственно занимаются управленческой деятельностью (министерства, государственные служащие). Некоторые органы и должностные лица обладают лишь консультативными полномочиями (например, Государственный совет в России, состоящий из глав администраций субъектов РФ). Есть специальные органы, которые занимаются проверкой соблюдения законов, контролем (например, уполномоченный по правам человека), наблюдением за исполнением бюджета (Счетная палата). Органы подобного рода, скорее, участвуют в государственном управлении, но участие — тоже способ управления. Нередко создаются смешанные, государственно-общественные органы (например, трехсторонняя комиссия по вопросам трудовых отношений, состоящая в России из представителей государства, предпринимателей и профсоюзов). Они также в какой-то мере могут выполнять управленческие задачи, например при.принятии согласованного решения. Иногда некоторые функции государственных органов передаются общественным органам или организациям, органам местного самоуправления. В этом случае они тоже выполняют задачи государственного управления. С этой целью им передаются и материальные средства (финансы и др.), необходимые для выполнения таких функций.

Наконец, как упоминалось, в наше время созданы надгосударственные организации и органы, которые могут принимать решения, обязывающие государство предпринять меры, относящиеся к внутренним государственным вопросам, по существу, входящим в его компетенцию, в сферу его суверенитета. Такими органами являются, например, некоторые органы Европейского Союза (комиссии, Совет министров и др.). Принимаемые ими правовые акты по ряду вопросов могут распространяться на физических и юридических лиц государств-членов или соответствующие нормы должны быть включены в собственное право таких государств. Европейский Суд по правам человека после особых процедур может принимать решения, обязывающие государства — члены Совета Европы предпринять определенные действия в целях соблюдения прав человека. Правом принимать обязывающие решения наделены некоторые органы объединения Белоруссии и России, что предусмотрено Договором 1999 г. о создании союзного государства. Таким образом, некоторые межгосударственные организации и их органы могут участвовать во внутригосударственной управленческой деятельности.

Результативность и эффективность государственного управления. Управление осуществляется, чтобы достичь цели, поставленной управляющим субъектом (органом государства, должностным лицом и др.). Эта цель может быть ближайшей (введение налога с продаж с определенной даты) или отдаленной, достигаемой в результате многих последовательных шагов в течение многих лет, а то и десятилетий (генеральный план развития метрополитена). Она может быть реальной (например, мероприятия государственной власти в России по созданию рыночной экономики) и иллюзорной или по крайней мере недостижимой в обозримой перспективе (построение коммунистического общества). Достижение цели — главный результат управленческого действия, свидетельство его результативности. Однако в категориях результативности оценка имеет преимущественно формальный характер, если не учитываются усилия, затраченные на достижение цели и характер последней. Затратные усилия оцениваются в категориях эффективности.

Эффективность — достижение цели с минимальной затратой ресурсов и управленческой энергии в возможно короткий срок и с возможной полнотой. Достижению цели и эффективности работы могут препятствовать помехи и противодействия объективного и субъективного характера. С субъективной стороны они могут быть обусловлены недостаточной квалификацией, нерешительностью субъекта, осуществляющего то или иное управленческое решение. С объективной стороны они связаны с ситуацией в стране, коллективе, на предприятии и т.д., в отношении которого предпринято управленческое действие. Ситуация может помешать осуществить управленческие мероприятия или даже заставить отказаться (временно или постоянно) от него.

Противодействие в отличие от помех связано с волевым стремлением помешать воспрепятствовать управленческому мероприятию, например, забастовка против увольнения «хорошего» директора, что имело место на некоторых предприятиях в России.

При оценке результативности и эффективности важно учитывать характер цели. Усилия могут оказаться напрасными, если цель объективно или в данный момент недостижима. В таких условиях оценка результативности, эффективности и других параметров управления не имеет смысла.

В конечном счете эффективность управления в демократическом обществе связана с повышением качества жизни человека. Такой прямой результат (например, при снижении государственных цен на продукты питания вследствие возможностей для этого, возникших у государства) или результат опосредованный (реорганизация управления промышленностью, которая привела к увеличению производительности труда) — главный критерий социальной эффективности управления.

2.3. Государственный аппарат и государственная служба

Государственный аппарат — это система государственных органов, учреждений и организаций, осуществляющих регулирование в обществе при помощи законодательной, исполнительной, судебной и других ветвей власти, различные формы и методы государственного воздействия. «Клеточка» государственного аппарата — это государственный служащий.

Структура государственного аппарата зависит, во-первых, от того или иного подхода к организации государственной власти (в тоталитарных социалистических странах отрицается разделение властей), во-вторых, от политико-территориального устройства государства (унитаризм, федерализм, существование автономных образований), наконец, от разделения на органы и должностные лица, осуществляющие властные полномочия (например, парламент, судьи), и органы и должностные лица, образующие обслуживающий аппарат (например, аппарат Правительства РФ, канцелярии судов, эксперты — советники министерств).

С точки зрения разделения властей различаются органы (а иногда — и должностные лица) законодательной, исполнительной и судебной власти. В странах тоталитарного социализма, где принята иная концепция, различаются органы государственной власти, органы государственного управления, суда и прокуратуры. Органы законодательной власти представлены общегосударственными парламентами (а в некоторых странах, например Индонезии и Туркмении, также надпарламентскими органами), законодательными собраниями субъектов федерации и политических автономий. Между высшими и низшими представительными органами нет административного подчинения. Согласованность действий обеспечивается в результате принятия вышестоящими парламентами законов, обязательных в том числе и для нижестоящих представительных органов. К парламентам примыкают некоторые другие органы, не входящие в понятие парламента (аппарат, обслуживающий палаты парламента и их постоянные комиссии, счетная палата, уполномоченный по правам человека и т.д.).

Исполнительная власть организована по-разному. В некоторых странах по конституции она принадлежит монарху, но на деле в парламентарных монархиях (Великобритания, Япония и др.) он власти не имеет. Государственный аппарат в таких странах фактически возглавляет правительство (премьер-министр). В дуалистических монархиях монарх реально управляет страной (Иордания и др.), а в абсолютных монархиях (Саудовская Аравия, Оман и др.) в руках монарха находится вся полнота власти.
В республиках исполнительная власть обычно принадлежит президенту, но опять-таки ее реальное осуществление зависит от формы правления.

В президентских республиках (Бразилия, США, Египет и др.) президент одновременно является главой государства и главой исполнительной власти. Он возглавляет государственный аппарат, делегируя министрам те или иные полномочия, а те, в свою очередь, делегируют их нижестоящим государственным служащим. Правительства как коллегиального органа в президентских республиках обычно нет, а если оно есть (Египет и др.), то премьер-министр, назначаемый и смещаемый президентом без ведома парламента, является лишь так называемым административным премьером. Он действует по поручениям президента, а фактическим главой правительства остается президент. В парламентарных республиках, например в Индии или Германии, государственный аппарат возглавляет правительство. Нормы конституций, предоставляющие широкие полномочия президентам, парируются другими нормами тех же конституций, согласно которым президент должен действовать только по совету правительства и все его акты недействительны, если на них нет дублирующей подписи премьер-министра (правило контрасигнатуры).

В полупрезидентских республиках иная ситуация. Бывает, что существует «двухголовая» исполнительная власть — она принадлежит и президенту, к правительству (Франция и др.). В России руководство государственным аппаратом тоже разделено. «Силовые» министерства и ведомства (обороны, внутренних дел, по чрезвычайным ситуациям, службы безопасности и т.д.), некоторые другие министерства (иностранных дел, юстиции) находятся под непосредственным руководством президента, другими руководит правительство.

Среди ветвей власти исполнительная власть обладает самым разветвленным и многочисленным аппаратом, самым большим штатом государственных служащих. По нашим подсчетам, с учетом военнослужащих, полиции (милиции), других формирований (например, по ликвидации чрезвычайных ситуаций) он нередко в сто раз превышает численность вместе взятых парламентариев и судов вместе с обслуживающим их аппаратом. В системе исполнительной власти действует исполнительная вертикаль: административное подчинение нижестоящих вышестоящим.

К исполнительной ветви власти примыкают материальные придатки государства: армия, полиция (милиция), служба государственной безопасности, разведка и контрразведка, тюрьмы. По существу, это особые виды рассматриваемых ниже государственных организаций. Они в значительной степени усиливают исполнительную власть.

Судебная ветвь власти имеет свой специфический аппарат. В одних странах это сами судьи и обслуживающие суды технические служащие (секретари судебных заседаний, канцелярия и т.д.), в других — так называемые следственные судьи (в некоторых странах это следователи, не входящие в состав собственно судебного корпуса), прокуроры при судах и подчиненные судьям судебные коменданты, приставы, обеспечивающие порядок судебных заседаний. Существуют разные звенья судов (низовое, среднее, верховные суды), но при рассмотрении и решении конкретных дел в отличие от чиновников исполнительной власти суды и судьи не подчинены по вертикали. Помимо органов и должностных лиц, относящихся к ветвям власти, примыкающих к ним, государственный аппарат включает структуры с особым статусом. Иногда часть таких органов (избирательные комиссии (трибуналы), избирательный регистр) выделяют в качестве особой ветви избирательной власти (в некоторых странах Латинской Америки), иногда — контрольной власти (генеральные контролеры, генеральные ревизоры, генеральные атторнеи и т.д. со своими службами). Во многих странах есть омбудсманы — уполномоченные парламента по правам человека (Россия), по соблюдению правопорядка в армии (Германия), по охране окружающей среды (Канада) и др. Согласно конституциям и законам, они при исполнении своих полномочий независимы, не подчинены никакой другой власти. В России особое положение занимает Центральный банк, во Франции — Экономический и социальный совет, в Италии — Высший совет магистратуры, ведающий кадрами судейского корпуса, в Египте — консультативный совет аш-шура и т.д. В России и в ряде других стран (Китай, Украина и т.д.) особое звено государственного аппарата образует прокуратура, которая в таких странах обособлена от судов. Ее главная задача — контроль за соблюдением законности. Специфической частью государственного аппарата являются специализированные органы конституционного контроля (конституционные суды, конституционные советы и др.), а в некоторых мусульманских странах — органы религиозно-конституционного контроля (они не решают конкретные, дела, а следят за соответствием законов Корану).

Существует множество классификаций, относящихся к государственному аппарату. Различаются органы и должностные лица общей компетенции (например, правительство, президент) и органы и должностные лица отраслевой компетенции (например, министры или уполномоченный по правам человека). Вопросами, относящимися к компетенции государства, занимаются центральные органы (например, парламент, министерства), а вопросами, относящимися к решению некоторых местных дел, — местные государственные органы (например, местные администрации в областях и районах Украины, назначаемые президентом). В качестве местных государственных органов (государственной власти и государственного управления) в странах тоталитарного социализма (Китай, КНДР, Куба и др.) рассматриваются советы и избираемые ими исполнительные комитеты.

Следует, однако, иметь в виду, что на местах отнюдь не всегда существуют местные государственные органы. Во-первых, во многих странах нет назначаемых на места чиновников общей компетенции (например, в Великобритании), но там создаются местные делегатуры министерств. Это отделы центральных отраслевых органов, расположенные на местах. Они не управляют местными делами, а выполняют на местах отраслевые общегосударственные полномочия. Во-вторых, наряду с ними действуют муниципальные (общинные и региональные) органы, штат которых состоит из муниципальных служащих. Это органы и должностные лица не государственной (т.е. власти всего общества), а публичной власти территориального коллектива. В общинах (низовом звене административно-территориального деления) обычно нет никаких государственных органов, есть только муниципальные, хотя в крупных общинах могут быть отделы министерств. Так обстоит дело и в субъектах РФ. В некоторых странах (Франция и др.) мэры общин, избранные муниципальными советами или населением общин (городов, других населенных пунктов, группы деревень), затем утверждаются правительством (министром внутренних дел) как представители государственной власти в данной общине, наделяются определенными государственными полномочиями. Однако они остаются прежде всего главами муниципалитетов.

В структуре государственного аппарата различаются коллегиальные и единоличные органы. Первые принимают решения коллегиально, в необходимых случаях большинством голосов (например, парламент или суд), вторые — единолично (президент, министр). Есть и другие классификации, о которых речь пойдет ниже.

Государственный аппарат имеет свои особенности в простом унитарном государстве (например, в Болгарии или Польше, имеющих только административно-территориальные единицы), в сложном унитарном государстве, включающем автономные образования (например, в Финляндии, где Аландские острова имеют свой местный парламент, принимающий местные законы), в региональном (регионалистском) государстве, целиком состоящем из автономных единиц (например, Италия), и в государстве федеративном. Наиболее простой является структура аппарата в простом унитарном государстве: один парламент (местных парламентов не существует), правительство и глава государства (президент или монарх), судебная система и система исполнительных органов, строго подчиненных по вертикали.

Вместе с тем структура государственных органов на местах может различаться в зависимости от того, является унитарное государство централизованным, децентрализованным или относительно централизованным.

В централизованном унитарном государстве на местах (кроме общих — низовых территориальных единиц, но в Индонезии и Таиланде — даже в общинах и кварталах городов) государственным управлением ведают назначенные чиновники общей компетенции (губернаторы, начальники районов, старосты деревень, правда, последние назначаются в Индонезии из числа трех лиц, выбранных в качестве кандидатов на должность старосты населением).

В децентрализованном унитарном государстве (например, в Великобритании, Швеции), а также в субъектах Федерации в России, США и др. на места чиновников общей компетенции не назначают. Решением вопросов общегосударственного значения там занимаются местные отделы (делегатуры) министерств (каждый отдел — только в рамках своей отраслевой компетенции), а местными делами ведают избранные гражданами муниципальные советы и муниципальная администрация.

В относительно централизованном унитарном государстве (например, во Франции) назначенных чиновников общей компетенции никогда не бывает в низовом звене — в общинах, они назначаются в округа, где нет выборного местного совета, в остальных звеньях действуют назначенные чиновники общей компетенции (префекты), делегатуры министерств и избранные советы.

В сложном унитарном государстве, имеющем в своем составе одно или несколько автономных образований, структура государственного аппарата не столь проста. Если это автономия политическая, то там действует свой законодательный орган (на Аландских островах в Финляндии, на Корсике во Франции, на острове Минданао на Филиппинах и т.д.), правда, с довольно ограниченными полномочиями. Он обычно создает свой исполнительный аппарат, а в автономию глава государства или правительство назначает губернатора. Его полномочия обычно сводятся к контролю за соответствием деятельности органов автономии общегосударственным законам.

Если это административная автономия (два округа индейцев в Никарагуа, округа гагаузов в Молдавии, более 150 автономных районов, округов и уездов в Китае), то структура органов обычно мало отличается от общегосударственного стандарта управления на местах. В основном отличия касаются более широких полномочий автономии по сравнению с административно-территориальными единицами соответствующей ступени с целью учета в управлении местных особенностей.

Региональное государство (Италия, Испания, ЮАР, Шри-Ланка) целиком состоит из однотипных (Италия, ЮАР) или неодинаковых (Испания) автономных образований. Все они являются политическими автономиями (правда, в Испании права мелких автономий по сравнению с крупными ограничены). По сравнению со сложным унитарным государством с политической автономией в региональном государстве структура государственного аппарата усложняется. Органы, которые действуют в одном или нескольких автономных образованиях на части территории унитарного государства с автономией, в региональном государстве существуют на всей его территории, состоящей из автономных единиц.

Наиболее сложным является государственный аппарат в федеративном государстве. По существу, он имеет двойственный характер. Поскольку в федерации есть федеральная государственная власть и подчиненная ей государственная власть каждого из ее субъектов, то наряду с государственным аппаратом федерации имеются и государственные аппараты субъектов. Первый представлен общегосударственными законодательными, исполнительными, судебными и другими органами, а также федеральными государственными служащими, входящими в состав таких органов. Государственный аппарат субъектов федерации представлен их законодательными, исполнительными и иногда — своей системой судебных органов, действующих параллельно с системой судебных органов федерации (например, в США), однако во многих федерациях существует единая судебная система (например, в Канаде). В России также имеется единая судебная система, но субъекты Федерации учреждают свои конституционные (уставные) суды и мировые суды (мировых судей).

В деятельности государственного аппарата могут участвовать другие организации, учреждения, органы, если им поручаются отдельные функции органов государственного управления (одновременно передаются и материальные средства, необходимые для выполнения таких функций). Такая возможность предусмотрена, в частности, Конституцией РФ по отношению к органам местного самоуправления. В этом случае такие органы становятся как бы частью государственного аппарата, их решения и распоряжения приобретают государственное значение, а сами они в пределах переданных им функций находятся под контролем государства. Иногда отдельными функциями государственных органов наделяются общественные объединения. Чаще всего это общественные организации лиц творческих профессий, действующие в сфере культуры, иногда — объединения промышленников и торговцев (торгово-промышленные палаты, регистрирующие в некоторых органах товарные знаки, осуществляющие арбитраж по торговым делам).

Элементы государственного аппарата. Ключевыми понятиями в системе государственного аппарата являются рассмотренные выше ветви власти, а более дробными — понятия государственной организации, государственного органа, государственного служащего (внутри последнего выделяется понятие должностного лица). По существу это различные элементы государственного аппарата, его звенья. Следует учесть, что наряду с государственными органами и организация ми существует много негосударственных организаций, органов, служащих (например, в общественных организациях, фирмах). Они не входят в состав государственного аппарата.
Государственная организация — обобщающее понятие. Сюда относятся государственные учреждения и предприятия. Различия между предприятиями и учреждениями состоят в их назначении, роли в обществе, содержании основной деятельности. Предприятия занимаются прежде всего производственной деятельностью, учреждения - управлением, социальным обслуживанием населения. На государственных предприятиях существует администрация (ее органы), но ее функции сводятся к решению вопросов внутреннего управления и он не выступает вовне как управленческий орган. Существуют разные виды предприятий по характеру своей деятельности (производственные, торговые и др.), по подчиненности и структуре (государственные муниципальные, акционированные, унитарные и т.д.).

Учреждение (например, научно-исследовательский институт, государственная библиотека, государственное высшее учебное заведение, служба занятости — по трудоустройству) зачастую распространяет свою деятельность вовне, на лиц, другие учреждения, непосредственно не подчиненные ему, но, в отличие от государственного органа, он занято преимущественно обслуживанием и не обладает государственно-властными полномочиями, правом принимать правовые нормативные акты. Имеются учреждения, ведущие подготовительную работ для принятия органами государства властных решений. К государственным учреждениям относят также вспомогательный, обслуживающий, внутренний аппарат государственных органов (например, управление делами, канцелярия).

Государственный орган — это самостоятельная структурная единица государственной власти, наделенная государственно-властными полномочиями, необходимыми для частичной реализации (в соответствии с его профилем работы) функций определенной ветви государственной власти. Наиболее общие признаки органа государства; выполнение публичных функций, включающих регулятивные, координационные и иные формы управленческой деятельности в определенной сфере, отрасли или регионе; учреждение и определение правового статуса данного органа вышестоящим государственным органом; право принимать управленческие решения в пределах конституции и закона; сложная внутренняя структура, аппарат органа часто состоит из подразделений (других органов) и всегда из государственных служащих в соответствии со штатным расписанием данного органа; финансирование из государственного бюджета; соподчиненность и отчетность перед органом государственной власти, учредившим данный орган. В России, в том числе в субъектах Федерации, и в зарубежных странах существуют разные виды государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Государственная служба. Государственная служба нередко понимается в широком смысле слова: сюда относят службу в любых учреждениях, оплачиваемых из средств (бюджета) государства. С позиций такого подхода государственным служащим является главный врач государственной больницы, директор государственного музея, профессор государственного университета и т.д. Они оплачиваются из средств государственного бюджета. Число таких служащих (без учета военнослужащих) в Германии составляет 7,3% населения, во Франции — 7,6%. В более узкой трактовке — это профессиональная деятельность лиц, имеющих соответствующие ранги, чины, звания только в государственных органах. За рубежом такая деятельность обычно называется классифицированной (гражданской, публичной) государственной службой. В России — это федеральная государственная служба (более 500 тыс. человек, 90% которых работают на местах: в территориальных органах министерств и ведомств, в судах, прокуратуре). В федеративных государствах может существовать также государственная служба субъектов федерации, оплачиваемая из их бюджетов. Всегда существует муниципальная служба, содержащаяся за счет муниципального бюджета. Муниципальные служащие не относятся к государственной службе. Различаются также военные и гражданские государственные служащие.

Государственный служащий — лицо, находящееся на государственной службе и профессионально занимающееся деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов. Он работает в органе государства. Это особый вид общественно полезной деятельности, которая отличается от труда рабочих, крестьян, негосударственных служащих своим государственным, публичным характером. Она регулируется в значительной мере не трудовым, а административным правом.

Важнейшее значение в институте государственной службы имеет государственная должность. Это элементная штатная единица (в штатном расписании) с определенным кругом прав и обязанностей по выполнению функции данного государственного органа с установленным государством денежным содержанием и ответственностью за выполнение обязанностей по государственной службе. Должностное лицо осуществляет полномочия как представитель государственной власти. В законах и иных актах дается исчерпывающий перечень должностных лиц. Прежде всего, это руководители и их заместители Властные полномочия должностных лиц при осуществлении служебной компетенции распространяются на граждан и юридических лиц не подчиненных им по службе (работники прокуратуры, милиции, таможни и т.д.). Они имеют также право на совершение юридически значимых действий и, в частности, административных актов (например, вправе издавать распоряжения за своей подписью).

Лица, находящиеся на высших государственных должностях (президент, премьер-министр, председатели палат парламента, министры и др.), могут быть выделены в особую категорию. Они занимают свою должность не в результате назначения, а путем выборов или иным способом и обычно к собственно государственной службе не относятся. Поэтому нередко различают политические (высшие должностные лица) и административные должности.

Замещение должности на классифицированной государственной службе происходит путем назначения по усмотрению вышестоящего органа или должностного лица (это всегда относится к высшим должностям), аттестации лиц, уже занимающих должность (в федеральной государственной службе России аттестация проходит один раз в два года), конкурса (для вакантных должностей). Если проводится конкурс, то в зарубежных странах обычно создаются две комиссии: для отбора допущенных к конкурсу и для определения победителя (обязательна рекомендация для назначения на должность). Конкурс для высшего и среднего чиновничества может напоминать экзамен (иногда даже письменный), для некоторых групп используется так называемое интервью (беседа, иногда с контрольными вопросами). Может проводиться конкурс письменных документов (Германия). Для низших государственных служащих практикуется собеседование и проверка практических навыков.

Чиновники, т.е. лица, относящиеся к классифицированной государственной службе, обладают привилегией несменяемости: они остаются на службе при смене партий у власти, создании нового правительства и замене министров. Однако некоторые высокопоставленные чиновники заменяются, особенно если это личные сотрудники президента, премьер-министра, министров или если такие должности имеют политический характер. В этом случае, по американской терминологии, при назначении на должность действует не «система заслуг» (конкурс), а «система добычи». Новый президент или правительство, сформированное партией, пришедшей к власти, заменяют многих должностных лиц (в том числе губернаторов в субъектах федерации или в областях, если эти губернаторы не избираются, а назначаются центром), но заместители министров обычно остаются на своих постах, продолжая рутинную работу.

У чиновников существуют особые права, некоторые привилегии и дополнительные обязанности. Важнейшее среди их прав — дискреционные полномочия, о которых говорилось. К числу привилегий чиновников относятся упомянутое право несменяемости (чиновник выходит в отставку по достижении пенсионного возраста и не может быть заменен по политическим мотивам), повышенное материальное обеспечение со стороны государства. В ряде стран чиновникам назначаются повышенные пенсии, им предоставляется жилье, медицинское обслуживание, транспорт, но в некоторых европейских странах материальные привилегии чиновников невелики.

Вместе с тем чиновники имеют дополнительные обязанности. Действует принцип лояльности (верности) государству. Он нередко распространяется не только на чиновников, но и некоторых других государственных и муниципальных служащих (например, на преподавателей в Германии). Чиновники должны защищать интересы государства и не могут отдавать предпочтений каким-либо партиям, общественным объединениям, группам населения. Они не могут быть членами политических партий, посещать их собрания, участвовать в митингах и демонстрациях. Часто им запрещается приобретать или арендовать государственное имущество. Для них обязательны распоряжения вышестоящих органов государства и вышестоящих чиновников (в пределах их полномочий). Некоторые государственные служащие (например, военнослужащие) в отдельных странах не имеют избирательных прав, многим категориям государственных служащих запрещено участвовать в забастовках (поступая на работу, они подписывают соответствующий документ).

Государственная служба в России. В России действует Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Как и в большинстве стран мира, к государственным служащим относятся только лица, занимающие государственные должности в государственных органах. Служащие государственных вузов, музеев, библиотек, медицинских учреждений и т.д. не считаются государственными служащими. Государственные должности в России разделены на три категории («А», «Б» и «В»). К категории «А» относятся должности, связанные с непосредственным исполнением властных полномочий (например, Президент РФ, министры, депутаты, судьи, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации). Государственные служащие категории «Б» (например, заместители министров, начальники департаментов) призваны обеспечивать исполнение полномочий лицами, замещающими должности категории «А». Их должности учреждаются в порядке, установленном законами. К категории «В» относятся должности, которые учреждаются самими государственными органами. Должности категории «А» не относятся к государственной службе, хотя эти положения закона вызывают критические замечания в научных публикациях. Субъекты РФ в своей государственной службе вправе самостоятельно регулировать многие вопросы службы с учетом местных условий и обычаев, в частности, определять порядок подбора лиц для замещения должностей по категории «Б» и «В», порядок конкурса и аттестации, могут устанавливать денежное содержание и т.д.

Имеется реестр государственной службы РФ, куда включены должности категорий «Б» и «В». Эти должности разделены на высшие, главные, ведущие, старшие и младшие. Им присваиваются квалификационные разряды (звание, класс, чин, ранг): действительный государственный советник 1, 2, 3-го класса (лица, занимающие высшие государственные должности по 5-й группе), советник РФ 1, 2, 3-го класса (3-я группа), референт государственной службы (1-я группа) и др. Существуют классификационные требования к различным должностям. Лица, занимающие их, должны иметь соответствующее профессиональное образование, определенный стаж и опыт работы, знать Конституцию РФ и основы права (в субъектах Федерации — их конституции и уставы, важнейшие правовые акты).

При поступлении на государственную службу действует принцип равного доступа к ней. На государственную службу могут быть приняты граждане данного государства, достигшие определенного возраста (в России — 18 лет), обладающие профессиональным образованием, владеющие государственным языком (в России — русским, в других странах их может быть несколько, например, два — в Финляндии, четыре — в Швейцарии). Не могут быть приняты на государственную службу лица, признанные судом недееспособными или ограниченно дееспособными, если они лишены судом права занимать государственную должность. Препятствует принятию на государственную службу наличие определенного заболевания (это должно быть подтверждено заключением медццинского учреждения), близкое родство или свойство с другими непосредственно подчиненными государственными служащими, иностранное гражданство, отказ от прохождения процедуры допуска к государственной тайне (если работа связана с этим), отказ от представления сведений о доходах и имуществе.

После представления требуемых документов издается приказ о назначении лица на государственную должность. Приказу может предшествовать: представление лица категории «А» для занятия должности по категории «Б»; конкурс для вновь поступающих (высших государственных служащих), при этом возможен испытательный срок (3 — 6 месяцев); аттестация (для лица, уже занимающего должность), проводимая комиссией, которая принимает рекомендацию; проведение квалификационных экзаменов, связанных с сохранением (при переходе на иную должность) или присвоением разряда.

Различаются общие права и обязанности, установленные для всех государственных служащих, независимо от должности, а также права и обязанности, связанные с конкретной должностью. Общие права и обязанности в России распространяются на лиц, занимающих должности категорий «Б» и «В». Одни из числа этих прав и обязанностей имеют «внутренний» характер, регламентируются в данном органе или внутри службы (например, право государственного служащего на ознакомление со всеми материалами своего личного дела или на продвижение по службе), другие связаны с «внешними» отношениями (например, посещение в установленном порядке для исполнения своих обязанностей предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности). К общим обязанностям относятся: поддержка конституционного строя, защита прав и законных интересов граждан, своевременное рассмотрение обращений граждан, общественных объединений, предприятий, организаций и принятие по ним решений, обязанность хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, не разглашать сведения, затрагивающие частную жизнь граждан, и др.

Поступающий на государственную службу добровольно принимает на себя установленные законом запреты и ограничения. Они призваны обеспечивать моральный облик государственного служащего, его политическую беспристрастность при исполнении служебных обязанностей, независимость, препятствовать злоупотреблениям, коррупции. Ряд запретов связан с социально-экономической сферой. Государственному служащему запрещается заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и творческой. Он не вправе получать гонорары за выступления, интервью, публикации, если это делается при исполнении государственной службы, заниматься предпринимательской деятельностью (в том числе через доверенных лиц и для получения прибыли без привлечения наемного труда), состоять членом управления коммерческой организации любой формы собственности и организационно-правовой формы (например, кооператива). Он может состоять в таком управляющем органе, только если это ему поручено по службе (например, государственные служащие входят в органы управления «Газпрома», Волжского автомобильного завода, КамАЗа и других крупнейших предприятий). Государственному служащему запрещено участвовать в забастовка.

Ряд запретов имеют целью пресечение коррупции. Государственный служащий не вправе быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в своем государственном органе или в том, который ему непосредственно подчинен. Он обязан представлять данные о принадлежащей ему доле в уставном капитале коммерческих предприятий. Ему запрещено получать вознаграждение (взятки, подарки, услуги, организацию отдыха, оплату развлечений и др.) от физических или юридических лиц в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию, выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц. При поступлении на государственную службу, а затем ежегодно государственный служащий представляет сведения о доходах и имуществе.

Существуют и политические ограничения. Государственный служащий должен быть политически нейтральным. Он не может состоять в политических партиях, использовать свое служебное положение в интересах тех или иных политических партий, других общественных объединений, религиозных организаций, не может их пропагандировать, заявлять о том или ином отношении к ним. Однако политические ограничения не относятся, как правило, к должностным лицам категории «А». Поэтому некоторые министры — руководители партий в России. Некоторые ограничения и требования имеют преимущественно моральный характер. Своим поведением служащий не должен ронять собственное достоинство, порочить государственную службу, ибо это отражается и на отношении граждан к государству. Государственному служащему запрещается использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового, информационного обеспечения (например, автомашину для поездок членов семьи, служебный телефон для звонков личного характера). Без разрешения Президента РФ, возглавляющего государственную службу, служащий не может принимать награды, почетные звания от иностранных государств и международных организаций.

Для обеспечения эффективной работы в сфере государственного управления государственному служащему предоставляются государственные гарантии: соответствующие условия работы, денежное содержание, медицинское обслуживание работника и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию, систематическое повышение квалификации (с сохранением денежного содержания в период обучения), повышенное пенсионное обеспечение, особые условия государственного социального страхования, защита работника и членов его семьи от насилия, угроз. Государственному служащему часто предоставляется жилая площадь, транспорт (или компенсируются расходы на транспорт).

За успешное и добросовестное исполнение своих обязанностей, за выполнение заданий особой важности, сложности, срочности государственные служащие получают поощрения: объявление благодарности, премии, награждение ценным подарком, почетной грамотой, занесение на доску почета, в книгу почета. За особые заслуги государственные служащие награждаются орденами, медалями, им присваиваются почетные звания. Возможно досрочное присвоение классного чина, повышение в должности.

За неисполнение и недобросовестное исполнение служебных обязанностей, за поведение, которое порочит государственную службу, за правонарушения (проступки, преступления), причинение вреда своей незаконной деятельностью государственный служащий несет ответственность. За нарушения правил государственной службы (должностные проступки), не преследуемые в уголовном порядке, предусмотрена дисциплинарная ответственность (замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в воинском или специальном звании, увольнение). Допустивший должностной проступок государственный служащий может быть временно (на срок не более одного месяца) до определения меры взыскания отстранен от выполнения служебных обязанностей с сохранением денежного содержания. За это время должно быть проведено служебное расследование. Если дело будет передано в суд, он может лишить лицо права на определенное время занимать государственную должность. Материальная ответственность государственных служащих заключается в возмещении вреда, исправлении причиненного ущерба в соответствии с гражданским кодексом, административная — в соответствии с кодексом об административных правонарушениях и другими актами, уголовная — за совершение преступлений.

Государственная служба прекращается при увольнении государственного служащего. Увольнение возможно по инициативе как самого работника, так и руководителя государственного органа (последнее — при достижении служащим предельного возраста, установленного законом, при прекращении гражданства РФ, в случае несоблюдения им запретов и ограничений, установленных для государственных служащих, разглашения государственной тайны и др.).

2.4. Регулятивные нормы в государственном управлении

Виды регулятивных норм. Государственное управление — это распорядительная, организационная, контрольная и иная деятельность. Важнейшее значение для регулирования этой деятельности имеют различные правила, нормы. В обществе существует много разных правил, которые используются в управленческой деятельности. Значительную роль играют нормы морали, особенно на том уровне, где управленческая деятельность смыкается с публичной политикой (например, нарушение моральных заповедей или невыполнение обещаний, данных главой государства, правительством, депутатами, неэтичное публичное поведение высших должностных лиц государства оказывает прямое влияние на отношение граждан к государственной власти, к выполнению ее требований). Доверие и объективная информация, соблюдение требований морали со стороны руководителей и подчиненных необходимы на всех ступенях государственной службы, а также между управляющими и управляемыми.

В государственном управлении используются обычаи (например, на должность председателя нижней палаты парламента обычно выбирается представитель крупнейшей фракции в палате, а его заместителями — представители других наиболее многочисленных фракций), действуют иногда многовековые традиции (например, в британском парламенте). При комплектовании государственного аппарата, назначении на должности в некоторых странах Востока ведущие государственные посты распределяются с учетом места рождения, рода, племени, религиозной принадлежности. Огромную роль в управлении играют устанавливаемые государством стандарты, технические правила, необходимые, в частности, в производственной деятельности, в торговле (в том числе с зарубежными странами). В деятельности органов государства, учреждений складываются организационные нормы и обыкновения. Они используются, например, при отчетах выборных (а иногда и иных) должностных лиц перед гражданами (выбор времени, места для отчета, порядок проведения собрания и т.д.).

Хотя неправовые нормы создаются не государством, это вовсе не значит, что оно безразлично к ним. Государство поддерживает некоторые из них, отвечающие его интересам, пропагандистскими и воспитательными мерами, противодействует другим, прямо запрещает третьи, если они не соответствуют интересам общества (например, нормы поведения, складывающиеся в некоторых религиозных сектах).

Право как основная регулятивная подсистема в государственном управлении. Основным регулятором государственного воздействия является право. В конечном счете многие другие нормы восходят к праву, например, стандарты утверждаются правовыми актами, а некоторые нормы морали с течением времени становятся правовыми. Право — это система государственных или санкционированных (утвержденных) государством норм, обязательных правил поведения, выражающих, с одной стороны, общие интересы всего данного политического сообщества, а с другой — волю доминирующего в государстве определенного социального слоя (в демократическом государстве — большинства населения), исходящих из принципов общечеловеческих ценностей и обеспечиваемых государственным принуждением. В данном определении — несколько его составляющих.

Первый элемент права — это правовая норма. Право представляется наблюдателю как огромное число самых различных правил, которые установлены или санкционированы органами государства. Правовые нормы содержатся в письменных правовых актах и иных документах (кроме устных норм обычного права). Важнейший правовой акт — конституция государства. Далее в иерархии следуют законы парламента, указы главы государства, постановления правительства. Особое место занимают постановления органов конституционного контроля (конституционных судов, конституционных советов и др.), публично-правовые договоры (например, Федеративный договор России с ее субъектами 1992 г.). В некоторых странах (в основном — странах англосаксонского права) правовые нормы содержатся в судебных прецедентах (решения высших судов, которым должны следовать нижестоящие суды, рассматривая аналогичные дела), в религиозных источниках (в мусульманских странах — в Коране), в международно-правовых актах, ратифицированных (утвержденных, воспринятых) данным государством, например, в пактах о правах человека 1966 г. В единичных странах в качестве источника права при решении дел в суде используется правовая доктрина (выводы выдающихся ученых-юристов). Локальными (местными) источниками права могут быть акты субъектов федерации, политических и иных автономий, акты органов местного самоуправления (в том числе их основополагающие акты — уставы). В отличие от норм морали правовые нормы обязательны, их следует соблюдать, ими должно руководствоваться под угрозой неблагоприятных последствий для нарушителя со стороны государства. Эти правила регулируют, например, порядок выборов в парламент, регистрацию граждан по месту жительства, ответственность президента (импичмент), наследование имущества, порядок приема на работу и т.д. Поскольку такие правила регулируют общественные, а не сугубо личные отношения людей, они имеют социальный характер. Все они в какой-то мере составляют часть организующей, упорядочивающей деятельности государства, хотя к собственно управленческой деятельности относится их меньшинство. Подавляющее большинство норм гражданского или трудового кодексов, кодекса о браке и семье не регулируют порядок осуществления государственной власти, управленческую деятельность органов государства или государственных служащих.
Норма права в своей полной форме включает три составные части: гипотезу, диспозицию и санкцию. Гипотеза устанавливает условия применения нормы, диспозиция определяет характер действия или бездействия, санкция — ответственность (наказание, иной ущерб) за нарушение нормы.

Второй элемент, составляющий определение права, — его системный характер. Право должно составлять непротиворечивое единство норм, институтов, отраслей, охватывающих системным регулированием жизнь общества, тех общественных отношений, которые могут и должны регулироваться правовыми (а не иными) нормами. Противоречия норм ведут к хаосу.

Третий элемент — волевой характер права. Это связано с тем, что право направляет поведение людей, их различных коллективов, регулирует деятельность органов государства (в конечном счете — тоже людей, государственных служащих). Право формировалось постепенно, вырастая из доправовых социальных норм, обычаев. Они выражали волю всего неполитического сообщества людей данного племени, территории. По мере выделения элиты и формирования в обществе социальной асимметрии многие социальные нормы сохранили свой «общечеловеческий» характер (например, нормы о защите жизни и здоровья людей, правила договора займа, разумного использования земли и т.д.), но некоторые из них трансформировались под влиянием доминирующего социального слоя (в том числе и «среднего класса») или создавались под его влиянием как защищающие прежде всего его интересы (в прошлом — нормы о рабовладении, о зависимых от помещиков крестьянах, позже — о запрещении профсоюзов и забастовок, что впоследствии было отменено, и т.д.). В определение права включены оба аспекта (общечеловеческий и конкретно-социальный) волевого содержания права.

Право и сейчас, как и в условиях родового строя, может возникать «снизу», вырастая из потребностей общества урегулировать те или иные отношения (так появились нормы атомного, информационного, космического права и т.д.). Как уже говорилось, некоторые обычаи или моральные номы могут превращаться в правовые, но происходит это в результате деятельности государства. Юридически правовые нормы творятся публичной властью (государством, а в локальных масштабах — государственным образованием, муниципальными органами). Они могут и непосредственно создаваться волеизъявлением народа (референдум), но, по общему правилу, право, вырастая из потребностей жизни, юридически формулируется государством, оно создает или санкционирует нормы, призванные регулировать, направлять поведение людей в нужном ему направлении. Государство выражает в праве государственную волю с учетом интересов различных социально-политических сил.

Четвертым элементом в определении права (если оно не оформляет государственный произвол) являются общечеловеческие ценности (постулаты добра, справедливости, демократии, общего блага и др.). В современных условиях право, чтобы быть правом, должно им соответствовать, они имеют огромное ориентирующее значение и в государственном управлении. Введенный в определение права элемент соответствия его общечеловеческим ценностям имеет принципиальное значение для определения характера правовой системы в той или иной стране. Право неодинаково, а то и принципиально различно в демократических и тоталитарных государствах.

Наконец, право отличается от других социальных норм, действующих в обществе (морали, обычаев, традиций и др.), тем, что его выполнение обеспечивается государственным принуждением. Разумеется, принуждение не всегда необходимо. Напротив, огромное большинство правовых норм выполняется людьми сознательно и добровольно. Добропорядочные граждане не крадут вещи друг у друга, платят налоги, установленные законом, соблюдают правила дорожного движения, материально поддерживают престарелых родителей и т.д., иногда даже не зная, что во многих случаях их действия регулируются правом (например, сдавая пальто в гардероб и получая номерок, человек обычно не думает, что он заключает правовую сделку — договор хранения). При нарушении правовых норм устанавливается юридическая ответственность. Она не ограничивается моральным осуждением со стороны общества, окружения человека, как это бывает в случае нарушения норм морали (например, человек лжет о своих подвигах или сорит в общественных местах), а предполагает государственные санкции. Санкции могут быть уголовно-правовыми (например, тюремное заключение должностного лица по судебному приговору за государственную измену), гражданско-правовыми (возмещение вреда, причиненного незаконными распоряжениями начальника милиции), административно-правовыми (наложение штрафа на руководителя учреждения противопожарной инспекцией за невыполнение ее неоднократных требований), дисциплинарно-правовыми (выговор, объявленный в приказе министра начальнику департамента за упущения по службе).

Правовые нормы объективно, по своему содержанию, и субъективно (в результате классификаторской деятельности исследователей) группируются по институтам права. Институт — система норм, регулирующих какое-либо однородное общественное отношение в пределах данной отрасли права (гражданского, трудового, уголовного и др.). В гражданском праве это, например, институт залога имущества (для получения, скажем, кредита под залог), в административном — институт государственной службы, в конституционном — институт гражданства, в трудовом — институт трудового договора и т.д.

Однородные институты в своей совокупности образуют ту или иную отрасль права. В настоящее время происходит формирование новых отраслей права. Наряду с традиционными отраслями — гражданским, уголовным, уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным и т.д. правом — выделятся экологическое, банковское, предпринимательское право и другие отрасли. Многие из них создаются на основе синтеза норм и институтов нескольких прежних отраслей, другие — отпочковываются от них.

Управленческая деятельность и государственный режим. Государство, его органы, государственные служащие функционируют в определенной среде, включающей огромное количество слагаемых — от; географических условий до политической и правовой культуры населения. В результате деятельности органов государства, должностных лиц в стране складывается тот или иной государственный режим. Это — обобщенная характеристика форм и методов осуществления государственной власти в той или иной стране. В зависимости от содержания этих форм и методов в стране может существовать полуфеодально-теократический (султанат Оман и др.), тоталитарный (КНДР), авторитарный (Марокко), полудемократический (Филиппины) или демократический режим (Великобритания, Франция и др.). Данное понятие тесно связано не со структурной, организационной стороной государства (как это имеет место в случае с системой органов государства), а с динамической стороной государственной власти, характеризует функциональный компонент государства как системы.

Формы и методы деятельности государства лишь в своей основе обусловлены функциями, т.е. основными направлениями деятельности государства, рассматриваемыми ниже. Абсолютной предопределенности в данном случае нет. При осуществлении экономической функции государства так же применяется, например, метод запрета (запрещение экономического монополизма), как и при реализации идеологической функции (запрет пропаганды национальной вражды). Политическая функция предполагает дозволение (свободу образования общественных объединений), равно как и функция социальная (свобода выбора формы образования).

Классификация форм и методов управленческой деятельности государства. Обычно принято различать экономические, административные и идеологические методы управленческой деятельности. В их рамках существует множество частных методов, способов, приемов. Экономические методы состоят в создании государством таких условий, чтобы управляемому объекту было выгодно действовать так, как этого желает государство (субъект управления). Например, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентов-отличников, заботясь о качестве подготовки кадров. Административные методы — это команды государства (требования, запреты и т.д.), обязывающие поступать определенным образом. Они могут быть экономически выгодны государству, а могут быть необходимы по другим причинам (например, заказ на производство дорогостоящей техники для обороны страны). Идеологические методы — это государственное воздействие на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны государства (например, шариат объявлен во многих мусульманских странах нормой жизни людей, на коробках с сигаретами от имени государства — министерства здравоохранения есть надпись, предупреждающая о том, что курение опасно для здоровья).

Методы управленческой деятельности могут быть легальными (соответствующими закону) и легитимными (правильными, оправданными в представлениях населения), легальными, но не легитимными, легитимными, но не легальными, правовыми и неправовыми.

Различают правовые и неправовые формы и методы деятельности органов государства, его должностных лиц. К правовым относятся те, которые совершаются на основе конституции, законов, иных правовых актов, в пределах и в соответствии с процедурой, установленной ими. Среди основных правовых форм различают законодательствование, управление, правосудие, контроль.

Законодательствование — это установление правил наиболее общего характера по важнейшим вопросам общественной жизни, определяющих поведение и деятельность физических и юридических лиц., организаций, учреждений, предприятий, коллективов и т.д. Указанным правилам должны соответствовать подзаконные правовые акты (указы президента, постановления правительства и т.д.). Законы обычно принимаются высшим представительным органом государства — парламентом, но могут быть приняты и другим способом, например путем референдума (голосования избирателей).

Государственное управление в узком смысле этих слов — это, как говорилось выше, исполнительно-распорядительная, организационная деятельность государства, его органов, должностных лиц. Для его осуществления также издаются правовые акты, но в этой сфере деятельности особенно широко применяются организационно-технические методы, приемы, способы.

Правосудие осуществляется судом. Суд призван в особой процессуальной форме разрешать конфликты, возникающие между гражданами, органами государства, физическими и юридическими лицами и т.д. Суд рассматривает конкретные дела и споры в судебной коллегии (незначительные дела может решать единолично судья). Решения суда (после вступления их в силу) должны выполняться всеми органами государства (в том числе и главой государства, а также парламентом, если суд осуществляет конституционный контроль в отношении законов), юридическими и физическими лицами, объединениями и т.д.

Контрольная деятельность государства выражается в форме инспектирования, проверки соответствия деятельности органов государства, должностных лиц законам, актам вышестоящих органов, путем проверки выполнения должностных обязанностей, соблюдения установленных стандартов, правил противопожарной, противоэпидемической и т.д. безопасности. Контрольной деятельностью занимаются в ряде стран прокуратура (проверка соблюдения законности), конституционные суды и советы (конституционный контроль), специальные органы (контрольные палаты или управления в Польше, Чехии, Словакии), генеральные контролеры, генеральные ревизоры, омбудсманы с подчиненным им аппаратом. Контрольные органы, как правило, не могут давать каких-то обязательных указаний, распоряжений. Они устанавливают факты, часто составляют акт о нарушениях и обращаются к парламенту, правительству, к вышестоящим (по отношению к проверяемому объекту) органам, в некоторых странах при обнаружении грубых нарушений могут возбудить дело в суде.

Неправовые (но не противоправные) формы и методы — это главным образом повседневная организационно-техническая, оперативная деятельность (учет, беседы с подчиненными и начальниками, совещания и т.д.). Их процедуры детально правом не регулируются. От неправовых следует отличать противоправные формы и методы управления (насилие, угрозы, унижение достоинства подчиненных, требования выполнять незаконные действия и т.д.). За применение противоправных методов в нарушение закона может нести ответственность и само государство. Это возможно во внутригосударственных отношениях (например, за причинение ущерба лицу незаконными актами, за судебную ошибку), в сфере международно-правовых отношений за агрессию, преступления против человечества, использование методов принуждения, запрещенных международным правом. Современная Германия выплачивает государственную компенсацию лицам, насильственно угнанным фашистами в Германию во время Второй мировой войны из оккупированных территорий, за их подневольный труд.

С точки зрения особенностей волеизъявления государства, его органов различают методы стимулирования (поощрения), дозволения, охраны, требования, запрета, ответственности, репрессии и др.

Стимулирование широко применяется в государственном управлении. Оно используется для ориентации поведения и деятельности участников общественных отношений (граждан, юридических лиц, органов государства и т.д.) в таком направлении, которое государство считает необходимым. Это одна из форм «мягкого» государственного руководства. Так, путем установления льгот стимулируется объединение крестьян в кооперативы любого уровня (это повышает производительность труда, обеспеченность населения товарами, да и государственным органам удобнее иметь дело с организациями, чем с распыленными мелкими хозяйствами). Формой стимулирования являются государственные награды, премии, присвоение почетных званий за успехи в труде.

В отличие от стимулирования, которое выражает прямую заинтересованность государства, метод дозволения в определенной мере характеризует нейтральную, но благожелательную позицию государственной власти по отношению к тем или иным общественным явлениям, процессам, видам деятельности. Государство не поощряет те или иные виды деятельности, но и не запрещает их — граждане, юридические лица сами решают, воспользоваться ли предоставляемыми возможностями. Метод дозволения широко используется при регулировании основных прав и свобод личности.

Метод охраны используется прежде всего для обеспечения стабильности существующих общественных отношений, сложившегося правового порядка. Охранительная деятельность государства осуществляется специализированным аппаратом (полиция, суды, прокуратура и др.) и его другими органами, выполняющими эту задачу попутно. Для защиты государства от агрессии создается армия, для защиты от внутренних угроз — внутренние войска.

Требование должного поведения выражает активную заинтересованность государства в определенных действиях со стороны физических и юридических лиц, государственных служащих, учреждений, организаций, коллективов, в развитии общественных отношений в таком направлении, которое оно считает необходимым. В данном случае воля государства проявляется более отчетливо и в жестких формах. Данный метод прежде всего возлагает на участников отношений обязанности от имени государства. Он используется в конституционном праве (требование информации от должностного лица в «час вопросов» в парламенте), административном (требование регистрации общественного объединения для получения прав юридического лица) налоговом (платить налоги) и других отраслях права.

Запреты — действенная форма отрицательного отношения государства к тем или иным явлениям, поступкам, поведению. В форм запретов государство исключает вредную, нежелательную для него общества, человека деятельность. В конституционном праве, например, запрещена пропаганда религиозной нетерпимости, в административном — несанкционированные демонстрации, мешающие прохожий и движению транспорта, в уголовном — посягательства на жизнь человека, в земельном — изменение целевого назначения сельскохозяйственных земель, в гражданском — торговля частных лиц ядами и т.д. Метод установления ответственности — это предостережение государства о вредных последствиях, которые могут последовать для лица, организации, иного субъекта при несоблюдении требований или запретов государственных органов, должностных лиц, а также санкций (сами неблагоприятные последствия). Юридическая ответственность предусмотрена многими правовыми актами и имеет разные формы: ограничение свободы правонарушителя, роспуск общественного объединения, систематически нарушающего свой устав, уплата пени или штрафов при просрочке платежа и т.д. Наиболее острая форма ответственности — репрессия, связанная с прямым насилием. Незаконна демонстрация может быть рассеяна с применением технических средств. Возможна конфискация доходов, с которых не уплачены налоги. По решению суда лицо может быть лишено родительских прав. Используя те или иные методы государственного управления, органы государства, должностные лица применяют конкретные способы административного воздействия. К их числу относятся: адресные задания, назначение или освобождение от должности, регистрация определенных действий, установление стандартов и квот, учет и статистика, оформление государственных заказов, распоряжение объектами государственной собственности, образование, реорганизация или ликвидация подведомственных объектов, приостановление или отмена правовых актов подведомственных органов и должностных лиц, технические операции и т.д.

С методами и формами управленческой деятельности тесно связаны также управленческие процедуры. Среди них выделяют, во-первых, подготовку, принятие и исполнение решений. Решение и его осуществление — один из узловых моментов государственного управления.

Оно может быть коллегиальным или единоличным. Управленческое решение должно быть тщательно подготовлено, взвешены возможности его осуществления, просчитаны последствия, предусмотрено его обеспечение и, если необходимо, ответственность за выполнение, причем все эти компоненты, включая ответственных лиц или органы, должны быть конкретизированы.

Во-вторых, управленческие процедуры зачастую тесно связаны с координацией управленческой (а если необходимо, то и иной) деятельности. Координация обеспечивает экономию ресурсов и средств, позволяет более эффективно выполнять соответствующие задачи. Поэтому, принимая решение, следует проанализировать возможности координации с другими вышестоящими, подчиненными и неподчиненными органами или должностными лицами.

В-третьих, управленческая деятельность связана с организационными, регистрационными, разрешительными или учетно-уведомительными формами работы. Органы государства проводят организационные мероприятия по обеспечению выборов в представительные органы (парламент, законодательные собрания в субъектах федераций, органы местного самоуправления). Они регистрируют политические партии (обычно это делают органы министерства юстиции, а в Болгарии, Польше — городские суды столицы), частные предприятия, выдают лицензии (разрешения) на определенные виды деятельности, разрешают или не разрешают (например, в случае угрозы публичному порядку) массовые уличные демонстрации, обеспечивают проведение митингов и т.д. При регистрации взимается пошлина и плата за услуги.

В-четвертых, органы государства, государственные учреждения, государственные служащие занимаются консультативной и информационной деятельностью. Она осуществляется в отношении нижестоящих органов, граждан, неподчиненных государственных учреждений, негосударственных организаций. Государственные служащие обязаны разъяснять гражданам законы, внимательно относиться к их нуждам, объяснять, почему конкретный орган или должностное лицо приняло именно такое решение по вопросу, касающемуся гражданина. Органы государства должны представлять информацию вышестоящим органам, а также средствам массовой информации. Информационные регулярные сообщения о ситуации в стране пребывания регулярно направляют в министерство иностранных дел дипломатические представители государства.

В-пятых, сферой деятельности государственного управления являются учетные, аналитические, программные формы работы, а также отчетность. В некоторых государственных органах, их подразделениях учет имеет очень важное значение (например, в отделах районных военных комиссариатов, в паспортных отделах милиции). Аналитической работой занимаются все органы государственного управления по крайней мере когда представляют периодические годовые отчеты с своей работе. Прогнозы и программы служат для ориентации деятель; ности того или иного органа, выявлению перспектив, направлений работы.

Наконец, все государственные органы и государственные служащие в разной мере и в разных формах используют процедуры контроля. Вышестоящие органы и должностные лица проверяют и контролируют деятельность нижестоящих, контролируется ситуация на определенной территории и т.д.

2.5. Институты непосредственной демократии в управлении государством

Современное управление в обществе невозможно без привлечения для этих целей институтов непосредственной демократии. Хотя участие населения в определении путей развития общества, государства территориального коллектива (муниципального образования) в определенных условиях может иметь неорганизованный характер (например, массовые выступления протеста), сами институты непосредственной демократии, их использование урегулированы правовыми нормами и используются в интересах государственного управления. Законодательство детально регулирует порядок проведения митингов и демонстраций, пикетирования, другие формы массовых действий Во всех странах существует детальное законодательство о всеобщих выборах. Это институт, путем использования которого граждане определяют — какая партия будет правящей (будет формировать правительство в парламентарных монархиях и республиках), кто персонально займет должность президента. Выборы могут отстранить от власти ту партию и тех должностных лиц, которые управляли страной, но эти партии и лица обязаны проводить выборы в установлен ные законами сроки. В России выборы Президента РФ проводятся раз в четыре года, такой же срок установлен для выборов нижней палаты парламента — Государственной Думы. В субъектах РФ выборы их законодательных собраний, глав администрации (президентов республик, губернаторов и других глав администраций субъектов Федерации) должны проводиться не реже чем через пять лет (конкретные сроки устанавливаются законами субъектов Федерации). Такой же порядок установлен для представительных органов (советов и др.) муниципальных образований (территориальных коллективов населения) и глав (мэров и др.) муниципальных образований.

Институт непосредственной демократии — досрочный отзыв депутата представительного органа избирателями. На федеральном уровне в России такой институт не предусмотрен: депутата Государственной Думы отозвать нельзя, однако в некоторых субъектах Федерации, во многих муниципальных образованиях отзыв депутатов их представительных органов возможен. Необходимо собрать определенное число подписей избирателей и провести голосование, вопрос решается абсолютным большинством голосов участвовавших в голосовании при условии, что в голосовании участвовал требуемый законом (уставом муниципального образования) процент зарегистрированных избирателей. Граждане отзывают досрочно депутатов, плохо выполняющих свои обязанности, и тем самым отзыв депутата содействует совершенствованию работы государственного аппарата. В некоторых субъектах РФ и муниципальных образованиях возможен досрочный отзыв главы администрации субъекта РФ и главы муниципального образования.

Важнейшим институтом непосредственной демократии является референдум — голосование избирателей за или против какого-либо проекта решения (в том числе проекта закона). Референдум бывает решающий и консультативный (его результаты не обязывают органы государства или — на местном референдуме — органы муниципального образования). На федеральном уровне в России предусмотрен только решающий референдум. Таким путем была принята Конституция РФ 1993 г. В некоторых субъектах РФ возможен и решающий, и консультативный референдум. В любом случае инициатива референдума в России может исходить только от граждан. Для того чтобы поставить вопрос на референдум, инициатор референдума должен собрать в его поддержку определенное число подписей избирателей. Для общероссийского референдума это 2 млн. В субъектах РФ и в муниципальных образованиях свои числовые требования, в некоторых муниципальных образованиях для местного референдума достаточно получить подписи 200 — 300 избирателей.

Обращения граждан в органы государства, органы муниципального образования со своими предложениями — тоже институт непосредственной демократии, помогающий совершенствовать работу государственного аппарата.

В некоторых субъектах РФ, муниципальных образованиях предусмотрены и действуют другие институты непосредственной демократии: народная законодательная и правотворческая инициатива, гражданская инициатива группы граждан и др. Они рассматриваются в главах, посвященных местному самоуправлению.

В.Е. Чиркин, Государственное и муниципальное управление: Учебник. - М.:Юрист, 2003.