46.1. Что такое социальная политика?

Социальная политика — это совокупность правительственных мероприятий, направленных на справедливое перераспределение национального дохода с целью повышения качества и уровня жизни населения.

В этом смысле социальная политика представляет собой государственную политику, но реализуемую через совокупность решений, принимаемых органами государственного управления, частного сектора (работодателями) и другими субъектами социальной политики: профсоюзными и общественно-политическими организациями, а также населением.

Социальная политика (в широком смысле слова) — совокупность мероприятий, обеспечивающих эффективное воспроизводство не только рабочей силы, а всего населения страны.

Социальная политика (в узком смысле слова), или собственно социальная политика, — дотационная политика, направленная на социальную защиту лишь определенной группы людей — социально уязвимых слоев населения. Она осуществляется как на государственной, так и некоммерческой финансовой основе. Проще говоря, социальная политика в широком ее понимании направлена на все категории жителей, а собственно социальная политика — только на социально уязвимые слои населения.

Проведение собственно социальной политики в каждый данный момент времени можно рассматривать как неэффективные расходы, ибо затраты на подобные мероприятия могут не окупиться и не дать положительного результата. Экономически данная политика абсолютно невыгодна и тем не менее общество не может от нее отказаться. Отказавшись от нее, общество теряет «человеческое лицо».

Что же касается социальной политики в широком смысле, то она в долговременном аспекте всегда приносит экономический эффект (другое дело, какова его величина!). Но в определенных случаях возможны и убытки: периоды экономических кризисов, перехода экономики из одной системы управления в другую на основе трансформации отношений собственности. И все-таки надо признать, что разность между доходами и затратами, связанными с проведением социальной политики, в определенные периоды времени может быть положительной, а может быть и отрицательной. В то же время нельзя отрицать существенной роли социальной политики в экономическом развитии.

Переход России к рыночной экономике первоначально ознаменовался забвением социальной политики. Идеология первого реформаторского правительства была такова: сначала решим макроэкономические вопросы, а социальные будут решаться автоматически. Социальная политика рассматривалась как чистое иждивенчество: экономический (финансовый) блок деньги зарабатывает, а социальный — их тратит. Это абсолютно неверная позиция просуществовала до 1997 г. Этот год и последующий с точки зрения формирования эффективной социальной политики во многом стали переломными. Правительство осознало ущербность такой позиции и до него наконец-то дошло, что нормальная социальная политика — это необходимое условие в развитии любого демократического общества и в то же время — двигатель экономических реформ в России. Но можно ли вообще говорить об эффективной социальной политике в нынешних условиях? Говорить-то можно, но что толку. И тем не менее именно переживаемый Россией кризис заставил правительство задуматься над необходимостью радикального изменения политики в социальной сфере. К 2000 г. российское правительство заложило неплохой фундамент по многим позициям в социальной сфере, хотя рассчитывать на быстрые результаты вряд ли стоит. Ведь речь идет о населении огромной страны, а все, что связано с людьми, очень инерционно.

46.2. Социальная ситуация в Российской Федерации на рубеже XXI в. и ее основные цели

Современную социальную ситуацию в России можно охарактеризовать как крайне сложную. Во многом это объясняется тем, что государство практически потеряло контроль за ходом и развитием социальных процессов в российском обществе. Какие же мы видим негативные последствия в социальной сфере как результат проведения курса рыночных реформ на рубеже XXI в.? К ним можно отнести:

• вопиющее неравенство в уровне жизни между различными социальным слоями и регионами, что порождает массовую бедность, резкое расслоение населения по доходам, снижение уровня и качества жизни значительной части населения России;
• нарастание масштабов скрытой безработицы и угроза превращения ее в открытую;
• мизерный уровень пенсий;
• неисполнение законодательно закрепленных обязательств государства по отношению к ветеранам, инвалидам и детям;
• многомесячные задержки и без того низкой заработной платы бюджетников, массовые невыплаты зарплаты в «оборонке», сельском хозяйстве и других внебюджетных отраслях;
• ослабление трудовой мотивации, сокращение гарантий трудовых прав наемных работников, неудовлетворительное состояние условий и охраны труда;
• разрушение интеллектуального потенциала наций в РФ;
• появление признаков деградации социальной инфраструктуры общества: острый дефицит средств в образовании, здравоохранении, культуре;
• криминализация общественных отношений;
• маргинализация населения (широкое распространение алкоголизма и наркомании, бродяжничества и попрошайничества, криминального поведения).

В конечном итоге сформировалось «социальное дно». А это 40% населения, а то и больше. Насаждается новый принцип жизни: «работать не надо». Выживайте, как хотите: собирайте ягоды, грибы, ловите рыбу и т. д. В общем, питайтесь тем, что Бог послал.

В таких ситуациях возможны два варианта действий:

• либо смириться, дожидаясь заветного «экономического роста», который, якобы, автоматически развяжет и социальные узлы, и будет заниматься будничной работой по вышибанию денег для выживания социальной сферы. Собственно, все последние годы, начиная с 1992 г., такого рода подход и преобладал. Робкие попытки социальных реформ (которые понимались в очень узком смысле: сокращение социальных обязательств государства), естественно, натыкались на жесточайшее сопротивление российского парламента;
• либо вычленить ключевое звено (звенья) в ворохе социальных проблем, потянув за которое (которые) можно вытянуть всю цепь, т. е. сдвинуть с места социальные реформы как неотъемлемую часть (а не придаток) к экономическим и демократическим преобразованиям. Этим звеном является оплата труда. Именно здесь — корень практически всех основных проблем социальной, и не только социальной сферы.

Нельзя сказать, что не было попыток реализовать второй вариант. Но перелома в социальной ситуации не произошло потому, что, во-первых, нет ощутимого экономического роста, и, во-вторых, несмотря на всю важность упомянутых перемен, за ключевое звено социальных реформ зацепиться не удалось.

Все это свидетельствуют о том, что социальная политика переходного периода должна в большей мере, чем сейчас, учитывать специфику экономических преобразований. Общественное мнение все более недоверчиво относится к лозунгу Правительства о социально ориентированной экономике, ее способности сделать реальные шаги в сторону улучшения условий жизни широких слоев населения.

В настоящее время в обществе преобладают две полярные точки зрения на происходящие перемены: одна — что несмотря на все трудности и «откаты» Россия движется к рынку и демократии; другая — что в России идет процесс деградации и распада общества. Чтобы приостановить процесс распада общества, предлагается политика социального партнерства, к рассмотрению которой мы и переходим.

46.3. Становление политики социального партнерства и механизмы ее развития в России

Политика социального партнерства — это совокупность мер, направленных на взаимодействие профсоюзов, работодателей и правительства с целью согласования различных социально-групповых интересов и регулирования конфликтов между ними цивилизованным путем. Основные цели системы социального партнерства включают в себя:

• содействие формированию самостоятельных, представительных и ответственных коллективных партнеров: профсоюзов и объединений работодателей, имея в виду, что основой взаимного развития профсоюзов и работодателей является их взаимодействие на уровне предприятия с целью заключения коллективного договора;
• содействие развитию реальных механизмов коллективнодоговорного регулирования, прежде всего на уровне организации путем внесения изменений в существующее законодательство;
• создание эффективных механизмов разрешения коллективных трудовых споров на любых этапах их развития.

Главный упор должен быть сделан на развитие коллективнодоговорных отношений на низовом уровне, обеспечение независимости профсоюзных организаций от работодателя. В законодательство необходимо ввести меры по осуществлению принудительного аудита в организациях, отказывающих профсоюзу в предоставлении информации в ходе коллективных переговоров одновременно с введением ответственности должностных лиц профсоюза и членов комиссии по переговорам за разглашение информации, являющейся коммерческой тайной.

Политика в области социального партнерства будет ориентироваться не на то, чтобы любыми способами уходить от трудового конфликта, а на то, чтобы направлять эти конфликты в конструктивное русло. Для этого необходимо опережающее развитие институтов по разрешению коллективных трудовых споров.

Создание системы социального партнерства в России обусловлено началом реформирования экономики. В конце 1991 — начале 1992 г. прошли консультации представителей профсоюзных объединений, объединений работодателей (Российский союз промышленников и предпринимателей, Конгресс российских деловых кругов и др.) и Правительства России. В ноябре 1991 г. вышел Указ Президента России «О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)». В соответствии с ним заработала Российская трехсторонняя комиссия (РТК) по регулированию социально-трудовых отношений.

Однако создание РТК происходило при отсутствии разработанной концепции социального партнерства применительно к российским условиям путем простого заимствования зарубежных моделей. Это одна из причин того, почему широко разрекламированная политика социального партнерства по-прежнему остается малоэффективной. До сих пор российская концепция социального партнерства не ответила на все проблемные вопросы, которые необходимо решать каждый день, каждый час.

Организационная структура социального партнерства в стране пока далека от целостного вида. Действуют только РТК, отраслевые и региональные структуры. Еще предстоит повсеместно создать комиссии на трехсторонней основе непосредственно на местах, где живут и работают люди. Именно здесь «обкатываются» точки зрения социальных партнеров. В итоге дискуссий, переговоров, компромиссов появляются решения, в той или иной степени удовлетворяющие все три стороны.

Наибольший общественный интерес вызывает деятельность РТК. Результат ее работы — это Генеральное соглашение, заключаемое между представителями общероссийских организаций работников, работодателей и исполнительных органов власти. На этой стадии устанавливаются параметры макроэкономической политики, определяющие формирование доходов, минимальный и средний уровень оплаты труда по стране в целом, взносы аботодателей и работников в социальные внебюджетные фонды. Целесообразна трансформация системы заключения трехсторонних генеральных соглашений в форму профессионального, в определенном смысле «сословного» представительства.

Сегодня правовую базу для заключения Генерального соглашения между представителями предпринимателей, профсоюзов и Правительства составляет Закон России «О коллективных договорах и соглашениях». Он во многом декларативен, недостаточно четко определяет процедуру разработки, принятия, а, главное, правовой статус Генерального соглашения. В нем нечетко раскрыты задачи и цели участников переговоров и, в первую очередь, государства в лице Правительства. Серьезным недостатком Закона РФ «О коллективных договорах и соглашениях» является отсутствие четко прописанного механизма реализации генеральных соглашений.

С позиций последовательности действий более эффективно заключение Генерального соглашения до разработки проекта федерального бюджета. Его основные положения должны быть обозначены в Бюджетном послании на предстоящий финансовый год. Позитивным здесь является тот факт, что в этом случае социальные составляющие данного документа основываются на результатах переговоров профсоюзов, предпринимателей и правительства, а не на одностороннем прогнозе властей.

Кроме того, при создании правовой базы необходимо обеспечить экономическую ответственность работодателей за принимаемые ими на себя обязательства по коллективным договорам и соглашениям. Следует особо отметить, что до сих пор в нашем законодательстве отсутствуют и Социальная хартия, и Социальный кодекс, которые в мировой практике являются основными документами, регулирующими социально-трудовые отношения в странах с развитой рыночной экономикой.

Основная цель Генерального соглашения — обеспечение социального мира в условиях равноправного партнерства профсоюзов, работодателей и Правительства на основе согласования корпоративных интересов. В нем должны быть обозначены стратегия и тактика социальной политики на ближайшие годы. Поэтому заключение генерального соглашения, а на его основе — отраслевых (тарифных) и региональных сконцентрировано на следующих направлениях:

• выработке политики заработной платы, льгот и пособий;
• согласовании политики доходов и цен;
• межотраслевом распределении трудовых ресурсов;
• определении уровня занятости, поддерживаемого работодателями;
• государственной поддержке определенных отраслей;
• финансовой, кредитной политике в отношении отдельных отраслей и производств;
• соблюдении установленной системы тарифных разрядов;
• разработке мер по охране труда и социальному страхованию;
• содействии в переподготовке кадров.

Разработка и принятие действенных соглашений на всех уровнях регулирования социально-трудовых отношений предполагают следующие меры:

• создать правовое обеспечение разработке, принятию и выполнению трехсторонних соглашений по регулированию социальных отношений;
• придать социальному партнерству статус конституционного положения, разработать и внести в Государственную Думу РФ проект федерального закона «О социальном партнерстве», где определить основные черты российской модели этого института, его признаки и критерии эффективности;
• ускорить принятие во всех субъектах Федерации законов о социальном партнерстве (в настоящее время такие законы имеются в 20 субъектах Федерации);
• разработать Положение о социальном партнерстве в основных отраслях экономики (сегодня подобное положение имеется только в одной отрасли — связи), предусмотрев соответствие отраслевых положений о социальном партнерстве федеральному законодательству. Создание такой системы позволит охватить правовыми нормами все основные уровни регулирования;
• усовершенствовать организационное функционирование системы социального партнерства;
• проводить постоянный анализ количественных и качественных показателей развития социального партнерства, разработки, заключения и реализации трехсторонних соглашений в субъектах Федерации и в отраслях экономики;
• разработать единую методику выполнения обязательств, принятых по соглашениям и договорам. Закрепить в них ключевые параметры социально-экономической политики государства, согласованные между государственной властью, профсоюзами и представителями работодателей.

Заключение договоров и соглашений должно иметь следующую последовательность: Генеральное соглашение; отраслевые и территориальные соглашения; коллективные договоры. Необходимо предусмотреть качественно иной характер ответственности за невыполнение или неполное выполнение заключенных коллективных договоров, соглашений, в частности, резкое увеличение денежных штрафных санкций. Органы государственной власти обязаны поощрять заключение коллективных договоров и соглашений в регионах, отраслях и на предприятиях. Целесообразно сформировать на предприятиях постоянно действующие органы социального партнерства — производственные советы. Их главная задача — согласование ключевых положений коллективного договора между профсоюзами и работодателями, контроль за его выполнением.

Необходимо широкое распространение идей социального партнерства как одного из важнейших факторов общественной консолидации, разворачивание в средствах массовой информации разъяснительной работы о сущности социального партнерства как эффективного демократического метода регулирования социально-трудовых и связанных с ними экономических и политических отношений, утверждения баланса интересов работников и работодателей. Пропаганда социального партнерства, практики заключения трехсторонних соглашений и договоров должна стать одним из эффективных средств цивилизованного влияния работников и работодателей на социальную политик государства, обеспечения социальной ориентированности проводимых экономических преобразований.

46.4. Некоммерческий сектор и его вклад в решение социальных проблем

По действующему российскому законодательству некоммерческой считается организация, деятельность которой направлена не на извлечение прибыли, а на решение социально значимых вопросов путем привлечения и целевого использования ресурсов, в том числе благотворительных пожертвований.

Российский сектор некоммерческих организаций с начала перестройки успел пройти достаточно длинный путь от индивидуальных добровольных гражданских инициатив до сравнительно консолидированного общественного движения. Без НКО в основном игнорировались бы такие актуальные для общества проблемы, как поддержка социально уязвимых слоев населения (дети, молодежь, ветераны, беженцы, инвалиды и др.), экологические вопросы, комплекс проблем местного самоуправления, организация досуга, просвещение и т. п. Аналогов услугам НКО зачастую нет ни в государственной, ни в частной сфере.

Некоммерческое сообщество пользуется сейчас все большей поддержкой на местах. Оно взаимодействует со всеми ветвями власти, реализует совместные проекты и выполняет социальные заказы. Отмечается высокая квалификация участников сектора НКО. Здесь сосредоточен серьезный интеллектуальный потенциал: большинство сотрудников некоммерческих организаций — люди с высшим образованием. Опыт, квалификация и непосредственный контакт с населением позволяют им оперативно выявлять острые социальные проблемы и находить пути их разрешения.

Некоммерческий сектор (называемый также «третьим сектором» после государства и бизнеса) предоставляет более двух миллионов рабочих мест. В глазах мирового сообщества некоммерческие организации являются носителем нового демократического мышления, лидеры которых заинтересованы в скорейшем реформировании страны, преодолении социальной дифференциации.

Становление законодательства о некоммерческих организациях в Российской Федерации относится к началу 90-х гг., хотя в отдельных нормативных актах более раннего периода признавался специальный статус организаций, действующих в общественных интересах. С принятием первой части Гражданского кодекса РФ нормы о некоммерческих организациях сведены в единый раздел «Некоммерческие организации» (§ 5 ст. 116— 123), где представлен перечень видов НКО, в том числе тех, которые могут заниматься благотворительностью (благотворительные и иные фонды).

Определены основные характеристики гражданско-правового статуса разных видов НКО, порядок получения и использования ими имущества и прочие нормы. Приняты и введены в действие базовые для этой сферы законы: «Об общественных объединениях» (май 1995 г.) и «О некоммерческих организациях» (январь 1996 г.). Также деятельность НКО регулируется рядом федеральных законов («О благотворительных организациях и благотворительной деятельности», «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности») и других нормативных актов на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов.

Несмотря на разную социально-экономическую ситуацию в субъектах Федерации и региональную неравномерность развития третьего сектора, наиболее активны правозащитные, экологические, молодежные, детские, женские некоммерческие организации, а также объединения инвалидов. Деятельность этих организаций зачастую не имеет аналогов ни в государственном, ни в частном секторе и рассчитана на категории населения, особо нуждающиеся в помощи и не имеющие иных возможностей воспользоваться подобными услугами.

Сфера деятельности НКО сегодня включает помимо непосредственной помощи социально уязвимым группам населения также развитие образования, сохранение традиций и культуры многонационального государства, его исторического и духовного наследия, миротворческую деятельность и разрешение межнациональных конфликтов, законотворческую работу и т. д. НКО повышают уровень гражданского участия в политических процессах и принятии решений и формируют общественное мнение. В целом многочисленные виды деятельности НКО можно объединить одним понятием: решение насущных проблем общества.

Более 2% россиян частично или полностью трудоустроены в некоммерческом секторе. Как свидетельствует практика, люди, приходящие на работу в НКО, отличаются чуткой гражданской позицией, они современны и намерены свои трудом способствовать улучшению жизни в регионе. Подавляющее большинство россиян, связанных с деятельностью НКО, имеют высшее образование. Это активная часть электората, заинтересованная в социальном согласии. Основной возрастной контингент сотрудников НКО — люди 30-40 лет.

Сегодня правомерно говорить о профессионализации сектора НКО — многие специалисты (социальные работники, менеджеры, юристы, экономисты, психологи, специалисты по общественным связям) по уровню квалификации конкурентоспособны на коммерческом рынке. Качество услуг некоммерческого сектора нередко выше, чем в частной или государственной сфере. Многие специалисты только благодаря приобретению некоммерческого статуса и привлечению внебюджетных средств, пожертвований и целевых грантов продолжают работу по профилю, в том числе в области прикладных научных исследований, здравоохранения и образования.

На настоящий момент общих данных о бюджете некоммерческих организаций и привлеченных ими в социальную сферу средствах в России не существует. Целевых исследований по источникам финансирования НКО в последние годы не осуществлялось. Очевидно, что государство не может недооценивать НКО как фактор экономического развития. Все НКО, ведущие финансовую деятельность, являются плательщиками налогов и по некоторым статьям — наравне с коммерческими структурами.

Одновременно повышается интерес властных структур и бизнеса к сотрудничеству с общественными объединениями. Пока в России не утвердилась международная практика партнерства властей разного уровня и НКО, хотя в большинстве случаев деятельность НКО в социальной сфере оказывается более эффективной, чем предпринимательских или государственных структур.

Преимущество некоммерческих организаций — в рациональных и более дешевых подходах к решению проблем. Им удается достичь адресности в помощи гражданам за счет знания реальных потребностей и трудностей местных сообществ, непосредственного участия в их жизни. Многие приходят в НКО потому, что сами столкнулись с той или иной проблемой и знают ее изнутри. Все эти факторы приобретают особую значимость в условиях хронического недофинансирования социальных программ.

В ряде случаев некоммерческие организации не просто выступают партнером государства, но и фактически «замещают» его. Без вмешательства НКО в ряде регионов России игнорировались бы такие вопросы, как поддержка социально незащищенных групп (дети, молодежь, женщины, семьи, военнослужащие, ветераны, беженцы, инвалиды); огромный блок экологических проблем и отстаивание права граждан на здоровую окружающую среду; комплекс вопросов, связанных с местным самоуправлением; организация досуга, просвещение во многих областях, образование, профессиональная переподготовка, досуг и социальная реабилитация.

Существующее в России налоговое законодательство не предусматривает системного подхода к налогообложению НКО и создает множество трудностей как для самих организаций, так и для спонсоров, не поддерживая НКО и ограничивая приток средств в социальную сферу в качестве благотворительных взносов. В настоящий момент в стране действуют более сорока типов различных налогов, которые в той или иной степени распространяются на российские НКО. По законодательству НКО могут осуществлять коммерческую деятельность, но только непосредственно связанную с реализацией уставных задач организации.

В России не существует унифицированных налоговых правил, учитывающих особенности некоммерческих организаций. Поэтому НКО вынуждены доказывать свое право на получение отдельных льгот. Исключение составляют лишь организации инвалидов, религиозные объединения, освобожденные от уплаты налогов на прибыль.

В развитых странах НКО играют значительную роль в экономике.

Носова, Светлана Сергеевна. Экономическая теория : учебник / С.С. Носова. — 4-е изд., стер. — Москва: КНОРУС, 2017.