2.1. Законодательная и нормативная база в области бюджета

Эффективное регулирование бюджетного процесса невозможно без нормального правового обеспечения. Основы бюджетного устройства определяются формой государственного устройства страны, действующими в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в экономике и социальных процессах.

Конституция РФ определила государственное устройство страны как федерацию, заложив тем самым и основы бюджетного устройства.

Важным шагом в совершенствовании правовых основ бюджетного устройства и бюджетного процесса явилось принятие и введение в действие с 1 января 2001 г. Бюджетного кодекса РФ. Это позволило в значительной мере упорядочить ряд позиций в межбюджетных отношений, а также вопросы формирования, исполнения и контроля на всех стадиях бюджетного процесса.

Следует отметить, что отдельные нормы Бюджетного кодекса, прежде всего связанные с государственными минимальными социальными стандартами, до 2003 года так и не были введены в действие, поскольку не был принят соответствующий федеральный закон.

Федеральный закон «О бюджетной классификации» регламентирует распределение доходов и расходов бюджета по соответствующим группам, устанавливая соответствующие коды доходов и расходов.

Отдельные нормы по вопросам бюджета содержатся в Налоговом кодексе, законе Российской Федерации «Об основах налоговой системы». Эти нормы связаны главным образом с зачислением отдельных налогов в бюджеты разных уровней.

Два федеральных закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органах в государственной власти в субъектах Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержат нормы, определяющие ряд общих положений в области бюджетов и бюджетного процесса на уровне субъектов РФ и местного самоуправления.

Конкретизация вопросов бюджетного устройства и организации бюджетного процесса регулируется соответствующими законами субъектов. В различных субъектах РФ могут приниматься законы о бюджетном процессе, которые включают и вопросы межбюджетных отношений субъекта РФ и муниципальных образований, но могут приниматься и отдельные законы, регулирующий межбюджетные отношения в субъектах.

Ряд республик, краев и областей приняли законодательные акты, устанавливающие нормы и нормативы бюджетной обеспеченности муниципальных образований по отраслям бюджетной сферы.

На уровне местного самоуправления принимаются представительными органами нормативно-правовые акты организации бюджетного процесса в конкретном муниципальном образовании.

2.2. Бюджетные права органов государственной власти и местного самоуправления

Как уже отмечалось выше, бюджетная система Российской Федерации представлена тремя уровнями: федеральным, уровнем субъектов РФ и уровнем местного самоуправления.

Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области бюджетных правоотношений определена Бюджетным кодексом. Отдельные вопросы, прежде всего распределение доходных источников и средств на выравнивание бюджетной обеспеченности по уровням бюджетов прописываются в документах о бюджетах на очередной год.

Рассмотрим основные права каждого уровня.

К ведению органов государственной власти Российской Федерации в области бюджетных правоотношений относятся следующие вопросы:

• установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы;
• разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы;
• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней;
• определение основ составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней, утверждения отчетов об их исполнении;
• определение основ формирования доходов, осуществления расходов бюджетов всех уровней;
• определения основ государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом;
• установление порядка составления и рассмотрения, утверждения и исполнения федерального бюджета, составления отчетности об исполнении федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов;
• составление, рассмотрение, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• установление федеральными законами порядка осуществления заимствований Российской Федерацией, субъектами   РФ и органами местного самоуправления, управления долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
• осуществление заимствований Российской Федерации и управление государственным долгом Российской Федерации;
• установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов;
• осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд бюджетам субъектам РФ и местным бюджетам;
• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и муниципальным бюджетам;
• установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;
• утверждение бюджетной классификации РФ;
• установление единых форм бюджетной документации для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
• формирование, обеспечение погашения и обслуживания внешнего долга, определение перечня и порядка осуществления государственных внешних заимствований;
• определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управления их деятельностью;
• установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

В полномочиях Российской Федерации по отношению к субъектам РФ необходимо отметить один принципиальный момент: субъектам РФ предоставляется свобода в формировании и исполнении бюджетов, однако, что касается заимствований, то это утверждается федеральным законодательством. Такое ограничение представляется оправданным, направленным на то, чтобы заимствования субъектов РФ не могли бы осуществляться без федерального контроля.

Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений складывается из установления норм, относящихся непосредственно к бюджету субъекта РФ и норм, регулирующих отношения бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов и включает:

• установление порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов субъектов РФ, осуществления контроля за их исполнением, утверждения отчетов об исполнении этих бюджетов;
• составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов субъектов РФ, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ;
• распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов РФ между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами;
• определение порядка направления в бюджет субъекта РФ доходов от использования собственности субъекта РФ, доходов от налогов и сборов субъекта РФ, иных доходов бюджета субъекта РФ;
• разграничение расходных полномочий между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами;
• установление совместно с органами государственной власти порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджетам субъекта РФ;
• определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ местным бюджетам;
• определение перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъекта РФ;
• осуществление государственных внутренних и внешних заимствований субъекта РФ и управление государственным долгом субъекта РФ и управление государственным долгом субъекта РФ.

Компетенция органов местного самоуправления в области бюджетных правоотношений существенно уже, чем у других уровней власти, к ведению органов местного самоуправления относятся следующие вопросы:

• установление порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;
• составление, рассмотрение, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об их исполнении;
• определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
• определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
• определение порядка и осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом.

2.3. Бюджетная классификация

В целях обеспечения единства планирования и учета доходов и расходов в рамках единой бюджетной системы страны федеральным законом от 15.08.1999 г № 115-ФЗ была утверждена и введена в действие с 1997 года новая бюджетная классификация, в которой наряду с группировкой показателей бюджета обеспечена международная сопоставимость данных.

В данную классификацию неоднократно вносились изменения и дополнения, последняя редакция утверждена Федеральными законами от 08.08.2001 г. № 127-ФЗ, от 07.05.2002 г. № 51-ФЗ и от 6.05. 2003 г. № 53-ФЗ.

Согласно закону, бюджетная классификация включает группировку показателей бюджетов по следующим направлениям:

1. Классификацию доходов бюджетов РФ.
2. Функциональную классификацию расходов бюджетов РФ.
3. Ведомственную классификацию расходов бюджетов РФ.
4. Экономическую классификацию расходов бюджетов РФ.
5. Классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета.
6. Классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ.
7. Классификацию    видов    государственных    внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
8. Классификацию видов государственного внешнего долга и внешних активов РФ.

Перейдем к краткой характеристике каждого направления классификации, ее содержания и порядка группировки показателей.

Классификация доходов бюджетов РФ представляет собой группировку доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и основывается на законодательных актах Российской Федерации, определяющих источники формирования доходов всех уровней бюджетной системы.

Классификация доходов бюджетов РФ подразделяется на группы, подгруппы, статьи и подстатьи. Классификация включает пять групп: налоговые доходы, неналоговые доходы, безвозмездные перечисления и доходы целевых бюджетных фондов, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Коды и основные доходные источники представлены в таблице 1.

Таблица 1

Классификация доходов

Пример группировки в таблице представлен группой «налоговые доходы, код 1000000», подгруппой – «налоги товары и услуги, код 102000», статьей – «налог на добавленную стоимость, код 1020100», и подстатьей – «налог на добавленную стоимость на продовольственные товары, код 1020101».

Функциональная классификация расходов бюджетов отражает распределение финансирования на выполнение задач и функций государства и местного самоуправления. Классификация имеет четыре уровня: разделы, подразделы, целевые статьи и виды расходов.

Рассмотрим функциональную классификацию расходов по разделам на примере федерального бюджета на 2003 год. Подразделы классификации в данной таблице приведем на примере раздела «Образование» (таблица 2).

В рамках функциональной классификации нормативные акты о бюджете предусматривают распределение средств не только по разделам (Рз) и подразделам (ПР), но и по целевым статьям (ЦСР) и видам расходов (ВР). Такая группировка позволяет получить структуру распределения внутри раздела. В качестве примера приведем фрагмент распределения расходов по подразделу «высшее профессиональное образование» (таблица 2).

Таблица 2

Распределение расходов федерального бюджета на 2003 год по разделам функциональной классификации расходов бюджетов

Распределение ассигнований из федерального бюджета в рамках функциональной классификации представлены в таблице 3.

Таблица 3

Распределение ассигнований из федерального бюджета на 2003 год

Ведомственная классификация расходов бюджетов представляет собой группировку расходов, отражающую распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств. Данный вид классификации наиболее объемный, в федеральном бюджете содержится свыше ста бюджетополучателей: министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные учреждения и организации и др. Для создания представления о ведомственной группировке расходов приведем фрагмент классификации на примере Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству (таблица 4).

Таблица 4

Ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2003 год (фрагмент)

Экономическая классификация расходов является группировкой расходов бюджетов всех уровней по экономическому содержанию. Разделы классификации включают: текущие расходы, капитальные расходы, расходы по предоставлению бюджетных кредитов. Разделы делятся на подразделы. Текущие расходы подразделяются на закупку товаров и оплату услуг, выплату процентов, субсидии. Капитальные расходы состоят из капитальных вложений в основные фонды, создания государственных запасов и резервов, приобретения земли и нематериальных активов, предоставление бюджетных ссуд.

Классификация источников внешнего финансирования дефицита бюджета является группировкой заемных средств, привлекаемых Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов на внешнем рынке для финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Классификация содержит несвязанные (финансовые) заимствования и целевые иностранные заимствования, которые подразделяются на кредиты (займы) международных финансовых организаций и кредиты (займы) правительств иностранных государств, банков и финансовых организаций.

Классификация источников внутреннего финансирования дефицита бюджета является также группировкой заемных средств, привлекаемых только на внутреннем финансовом рынке Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов, органами местного самоуправления для финансирования дефицитов соответствующих бюджетов.

Классификация  видов  государственных     внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации  — это группировка долговых обязательств Правительства Российской Федерации и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Классификация включает долговые обязательства по государственным ценным бумагам, долги по привлеченным и непогашенным кредитам, а также долговые обязательства по компенсации вкладов населения.

Классификация видов государственных внешних долгов — это группировка внешних долговых обязательств Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов РФ по заимствованиям на внешних рынках, осуществленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В.В. Дюбин, Бюджетная система Российской Федерации: учебное пособие для вузов, Петрозаводск, 2003.