13.1. Реформа жилищно-коммунального хозяйства и проблемы финансирования отрасли

Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) в условиях развитой инфраструктуры среды обитания человека является важнейшей отраслью государства. В России в городах и поселках городского типа проживает около 75% населения.

Условия современного города требуют обеспечения населения благоустроенным жильем с соответствующим набором коммунальных услуг, включающем обеспечение тепловой энергией для отопления и горячего водоснабжения, электроэнергией и системами водоснабжения и водоотведения.

Необходима организация уборки и утилизации бытовых отходов. В домах высотной застройки должно быть соответствующее лифтовое хозяйство.

Должно осуществляться озеленение городских территорий, требуется организация ритуальных услуг и соответствующее содержание мест захоронений.

В условиях России, когда на большинстве территорий отопительный период длится 6 - 8 месяцев, совершенно очевидно, что это хозяйство требует значительных финансовых ресурсов.

До 1991 года большая часть отрасли находилась в ведении предприятий, на балансе которых находилось более 60% жилого фонда и более 50% объектов его обслуживающих. За счет предприятий финансировалось около 75% затрат на ЖКХ и только 25 процентов расходов приходилось на бюджеты всех уровней.

Переход к формированию рыночных отношений в экономике и либерализация цен привели к целому ряду проблем, для решения которых были приняты ряд законодательных и нормативных актов федерального уровня.

Прежде всего, в рамках разграничения собственности было определено, что объекты жилищно-коммунального хозяйства предприятий должны были быть переданы в ведение органов местного самоуправления, что предполагало существенное снижение себестоимости продукции и повышение ее конкурентоспособности и в конечном итоге повышение эффективности экономики. Рост экономики предполагал и увеличение налоговых поступлений в бюджеты на содержание того же передаваемого ЖКХ.

Передача объектов ЖКХ в ведение местного самоуправления предусматривала ряд финансовых механизмов, компенсирующих возрастающие расходы местных бюджетов, за счет федерального бюджета. Вначале в виде компенсационных выплат за принимаемые объекты ЖКХ, затем в виде дотаций, определяемых ежегодно в федеральном бюджете по каждому субъекту.

Однако эти компенсации по срокам значительно запаздывали, передача объектов предприятиями зачастую передавались без проведения необходимого ремонта, предприятия-банкроты просто переставали финансировать жилье. Все это вело к росту долгов муниципальных бюджетов и предприятий, производящих коммунальные услуги.

Принятие Правительством решения о либерализации цен с 1992 года вызвало стремительный их рост, в том числе и на расходы связанные с содержанием жилищного фонда и предоставлением коммунальных услуг.

Однако ценовые механизмы оплаты услуг населением в этой сфере оставались неизменными.

В результате в условиях высокого уровня инфляции уже к началу 1993 года стало очевидным, что доля населения в оплате коммунальных услуг стала чисто символической, и практически все расходы осуществлялись за счет бюджетов.

В середине 1993 г. был принят закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», который установил поэтапный, до 1998 года переход на полную оплату населением содержания и ремонта жилья и оплату коммунальных услуг.

Порядок перехода и меры социальной защиты устанавливало Правительство РФ, которое определило уровень платежей граждан в 1993 году в размере 50% от затрат, а к 1998 году – 100%. При этом доля затрат населения на услуги ЖКХ в совокупном доходе семьи не должно было превышать 15 – 22% в зависимости от года.

В качестве мер социальной защиты для малоимущих граждан были предусмотрены субсидии из муниципальных бюджетов. Субсидии предоставлялись в безналичной форме и направлялись в виде оплаты услуг их производителям.

К 1997 году стало ясно, что рост доходов населения значительно отстает от роста тарифов на коммунальные услуги, поэтому сроки перехода на полную оплату населением расходов по содержанию жилья и коммунальным услугам продлили сначала до 1998 года, затем до 2003 г.

Правительство РФ установило следующую структуру платежей граждан за жилье:

1. Содержание и ремонт (включая капитальный) мест общего пользования в домах, к которым отнесены крыши, стены, внутридомовые сети, подъезды, лестничные клетки.
2. Оплата коммунальных услуг.
3. Плата за наем. Граждане, приватизировавшие свои квартиры, уплачивают налог на имущество.

Федеральные стандарты определяли, что в 2002 году население должно было оплачивать 90% расходов, а в 2003 – 100% всех расходов, включая капитальный ремонт жилого фонда.В 2003 году произошли очередные изменения в законодательстве о ЖКХ.

Федеральным законом от 6 мая 2003 года № 52-ФЗ были внесены изменения в закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и ряд других законодательных актов в части совершенствования оплаты жилья и коммунальных услуг.

Согласно этим изменениям из закона исключены нормы о полной оплате населением жилья и коммунальных услуг. Уровень оплаты населением будет устанавливаться органами государственной власти и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональными стандартами. Данные стандарты не являются обязательными, а используются в основном для расчета объемов финансовой помощи, передаваемой из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ.

Согласно поправкам, Правительство Российской Федерации должно принять целый пакет нормативных актов по ценообразованию в отрасли, стандартам качества коммунальных услуг, а также методики перерасчета оплаты услуг при их ненадлежащем качестве.

Кроме того, Правительство РФ должно разработать механизм финансирования капитального ремонта жилищного фонда, поскольку согласно поправкам, эти расходы должны финансироваться из бюджетов.

Таким образом, поправки в законодательстве предусматривают усиление адресного принципа дотирования населения. Предполагается, что бюджетные дотации будут поступать на персональные счета населения, а не предприятиям, как это предусмотрено в настоящее время.

В определенной мере поправки должны повлиять и на структуру расходов бюджетов. Что касается объемов расходов, то это станет ясно после обнародования федеральных стандартов на 2004 и последующие годы.

Важной нормой закона является требование установления тарифов один раз в год, до принятия бюджетов. Эта норма позволит в определенной мере стабилизировать бюджетный процесс, поскольку расходы на ЖКХ можно будет более точно спланировать и не ломать голову в ходе исполнения бюджета, чем компенсировать неожиданно выросшие из-за повышения тарифов расходы, например, на электроэнергию.

13.2. Финансирование жилищного хозяйства

Расходы на финансирование жилищно-коммунального хозяйства осуществляются из региональных и местных бюджетов. В федеральном бюджете на 2003 год расходы по данному разделу не предусмотрены.

В общем объеме расходов местных бюджетов расходы на содержание жилья составляют 15 – 25% и зависят от уровня оплаты населением, установленного органами местного самоуправления.

В среднем по России население оплачивает около 60% всех затрат на содержание и ремонт жилья, несмотря на то, что федеральные стандарты предполагают 90%.

Низкий уровень доходов населения и социальный климат не позволяют выходить на более высокие показатели, что в свою очередь ведет к росту кредиторской задолженности бюджетов за коммунальные услуги, полученные населением.

Расходы бюджетов состоят из затрат на содержание жилья, дотаций на оплату коммунальных услуг, расходов на выплату субсидий малоимущим категориям граждан.

Расходы на содержание жилья складываются из дотаций на оплату работ, проводимых жилищно-эксплуатационными организациями или иными подрядчиками по содержанию и ремонту жилья в части, не покрываемых платежами населения.

Содержание включает расходы на обслуживание тепловых, водопроводных, газовых сетей общего пользования, подготовку их к эксплуатации в зимний период, уборка придомовых территорий, освещение мест общего пользования – дворов, подъездов, лестничных клеток.

Затраты определяются на основании калькуляции в соответствии с нормативной документацией по отрасли.

Текущий и капитальный ремонт связан с проведением планово-предупредительных работ по замене трубопроводов, сетей других инженерных коммуникаций, ремонту крыш, ремонт швов в домах блочно-панельного типа, дверей и окон в подъездах.

Работы по ремонту могут производиться как организациями, эксплуатирующими жилищный фонд, так и через конкурсное размещение заказов. Необходимо иметь ввиду, что в соответствии с Бюджетным кодексом проведение конкурсов обязательно, если сумма контракта превышает 2000 минимальных размеров оплаты труда. В 2003 году – более 200 тысяч рублей.

Важное место в расходах бюджетов составляют затраты на проведение аварийно-ремонтных работ. В условиях высокой степени износа инженерных коммуникаций в домах, эти затраты составляют определенную долю в расходах.

Дотации на оплату коммунальных услуг, выплачиваются предприятиям, оказывающим эти услуги. Размер дотации определяется как разница между стоимостью услуги по экономически обоснованному тарифу и объемом платежей населения. Чем выше уровень оплаты населением коммунальных услуг, тем ниже расходы бюджета и наоборот. К таким услугам относится отопление, централизованное горячее водоснабжение, водоснабжение и водоотведение, содержание лифтового хозяйства и вывоз бытового мусора.

Расходы на выплату компенсаций малоимущим гражданам и семьям производятся в тех случаях, когда расходы на оплату жилья и коммунальных услуг превышают установленный уровень по отношению к совокупному доходу семьи. В 2003 году этот предел установлен в размере 22%. Иными словами, если затраты семьи на ЖКХ составляют более 22% всех доходов семьи, то такая семья имеет право на субсидию  в размере, превышающем 22%.

На примере это выглядит следующим образом. Расходы семьи на жилье составляют 600 рублей в месяц, сумма всех доходов – 2500 рублей в месяц. Предельный уровень платежа для такой семьи Пр = 2500 · 22% = 550 рублей, значит данная семья имеет право на субсидию из бюджета в размере 50 рублей ежемесячно.

Субсидии предоставляются в безналичной форме и перечисляются организациям, поставщикам услуг. Однако в дальнейшем, как уже отмечалось выше, предполагается перейти к персонифицированным счетам для граждан. В этом случае граждане будут платить по полной стоимости, но на часть расходов будут получать средства из бюджета.

Еще одна группа расходов бюджетов связана с внедрением энерго-ресурсо-сберегающих технологий при производстве коммунальных услуг, прогрессивных технологий ремонтов, установкой приборов учета, проведения финансового и технологического аудита в сфере ЖКХ. Без использования бюджетных средств задачи такого рода решить не удастся. Хотя необходимо как можно шире привлекать частный капитал в эту сферу.

Капитальные расходы в сфере жилищного хозяйства связаны со строительством за счет средств бюджета жилья для отдельных категорий граждан, инженерных сетей, связанных с обеспечением жилищного фонда централизованными коммунальными услугами, внедрением локальных источников тепловой энергии (котельных на отдельные дома или группу домов).

13.3. Финансирование коммунального хозяйства

Помимо расходов, связанных с содержанием жилищного фонда и финансированием коммунальных услуг, существует предусмотренный бюджетной классификацией подраздел 1202 «Коммунальное хозяйство». Расходы по данному разделу финансируются из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

В соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в последующем расходы и организация коммунального хозяйства будут осуществляться на местном уровне.

Расходы на коммунальное хозяйство включают:

1. Расходы на благоустройство территорий: текущее содержание, текущий и капитальный ремонт городских улиц и дорог, тротуаров, площадей.
2. Уборка и очистка улиц, тротуаров и дорог, включая противогололедные мероприятия.
3. Расходы на содержание и ремонт ливневой канализации.
4. Расходы на озеленение и благоустройство зеленого хозяйства: содержание парков, скверов, газонов, клумб и цветников, содержание пригородных зеленых зон и лесопарков.
5. Содержание кладбищ и инфраструктуры мест захоронений.
6. Содержание объектов утилизации бытовых отходов. Рекультивация отработанных свалок.
7. Расходы по освещению улиц и дорог.
8. Расходы на подготовку коммунального хозяйства для работы в зимних условиях.
9. Капитальные расходы, связанные со строительством объектов тепло-водоснабжения, строительством полигонов по утилизации бытовых отходов, строительство мест захоронений.

Планирование расходов по данным видам работ осуществляется на основании смет расходов, включающих затраты на оплату труда, единый социальный налог, материалы, затраты на использование машин и оборудования в машино-часах по соответствующим отраслевым нормативам.

Расходы на уборку определяются на основании обслуживаемых площадей, установленной периодичности уборки, затрат на заработную плату, налоги, использование техники по отраслевым нормативам, затрат на материалы по противогололедным мероприятиям.

Расходы на освещение планируются в пределах утвержденных лимитов потребления электроэнергии и установленных региональными энергетическими комиссиями тарифов.

При планировании расходов на озеленение определяются объемы зеленых посадок, затраты на оплату труда, использования техники, стоимости семян и саженцев.

Капитальные расходы планируются на основании проектов, в соответствии с документами по ценообразованию в строительстве, издаваемых Госстроем России и региональными комиссиями по ценообразованию в строительстве субъекта РФ.

В целях удешевления стоимости работ через внедрение рыночных механизмов практикуется конкурсное размещение заказов на производство работ и оказание услуг.

Расходы на финансирование ЖКХ из бюджетов различных уровней представлены в следующих соотношениях.

В федеральном бюджете на 2003 год расходы по данному разделу не предусмотрены, но предусмотрены средства на реализацию федеральной целевой программы «Жилище» в сумме 11 млрд. рублей, в том числе по подпрограмме «Реформа ЖКХ» – 545 млн.рублей и на выведение населения из ветхого фонда – 1,3 млрд. рублей.

В нашем условном бюджете субъекта РФ на жилищно-коммунальное хозяйство запланировано 140,6 млн. руб., в том числе на государственную поддержку коммунального хозяйства – 138 млн. рублей, оказание помощи местным бюджетам – 2,4 млн. рублей.

В местном бюджете по разделу запланировано 118,1 млн. рублей, в том числе по жилищному хозяйству – 90,1 млн. рублей, по коммунальному хозяйству – 24.6 млн.руб., капитальное строительство – 3,4 млн. рублей.

В.В. Дюбин, Бюджетная система Российской Федерации: учебное пособие для вузов, Петрозаводск, 2003.